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Lo que otros deciden en su nombre

Autoridades indígenas de distintas comunidades alzan sus varas.
Una mujer ixil representa a su comunidad en un evento de pueblos indígenas.
La bandera de los pueblos indígenas está dividida en cuatro partes: una roja, una amarilla, una blanca y una negra. Cada color representa a los cuatro pueblos del país: xinca, garífuna, maya y ladino.
Al viento la bandera de los pueblos indígenas en Guatemala.
Ni siquiera ante la OIT, cuyo Convenio 169 es uno de los principales sustentos de las reivindicaciones indígenas, tienen voz los pueblos originales.
Un representante de la comunidad mam en una reunión de autoridades indígenas.
La vara.
La vara, Junta Directiva Comunal, presidente de Totonicapán.
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Los pueblos indígenas de Guatemala han buscado distintas maneras de participar, de tener una voz propia, de poder decidir. Lo cierto, sin embargo, es que otros actores —aquí y afuera— son en realidad los que podrían tomar las decisiones más importantes en nombre de ellos. Ni siquiera ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuyo Convenio 169 es uno de los principales sustentos de las reivindicaciones indígenas, tienen voz.

“Hay una amenaza grande que ha caído hoy sobre nuestros territorios”. La frase la dice Manuel Vail, principal del pueblo mam de Huehuetenango. Su tono de voz parece indicar que es un lema constante, un mantra. Lo repite no una, sino tres veces más. La última vez que lo dice añade un tono de enorme pesadez. Y con eso la amenaza que menciona parece más bien una maldición que ha llegado hasta los territorios cercanos a su comunidad.

Frente a Vail, un salón gigantesco se mantiene abarrotado. Son poco más de mil autoridades indígenas las que han llegado desde lejos, desde todas partes. Hay representantes de los pueblos k'iche', q'anjob'al, ixil, q'eqchi', mam, kaqchikel, poqomchi', achi', poqomam, tz'utujil, popti' y xinca escuchando.

“Territorio —dice Vail— debe ser entendido como un ser y un estar al mismo tiempo”.

“Territorio —agrega— como un todo interrelacionado: aire, cultura, tierra, pensamiento, desarrollo, vida, agua, salud, universo, autoridad, justicia, autogobierno”.

Entonces Vail enumera lo que ellos consideran amenazas. Se trata de un repaso de la construcción de industrias hidroeléctricas, cementeras, madereras y mineras a lo largo y ancho de toda Guatemala. Eso que a fin de cuentas se ha instalado en años recientes cerca de su “territorio”. Esas industrias que —lo pesado de su voz— perciben dañinas, malas, como huestes que han invadido sus comunidades.

“Territorio, para el Estado, es solo propiedad privada”, recalca. “Para nuestro pueblo, en cambio, es mucho más. Pero nunca han respetado nuestra decisión sobre nuestro territorio”.

Esto sucede el 9 de agosto. Es el año 2013, cerca de la cabecera municipal de Totonicapán. Son 12 etnias las que han llegado de todos los rincones de Guatemala. En cierto momento, las varas que portan las autoridades se alzan en el aire. Llegan a ser casi mil manos levantadas. Es un evento grande, nacional, pese a lo cual apenas capta la atención de los medios de comunicación o del Estado. Los pueblos indígenas de Guatemala se han reunido este día para hablar sobre qué tan válidas son sus decisiones, qué tan sólida es su forma de autogobierno y cómo el Estado ha manejado en su agenda el tema de las consultas comunitarias.

El panorama, desde luego, no es alentador.

Estas autoridades se reúnen en solitario. Es decir, en la reunión no hay nadie que represente al Estado. ¿El Estado es consciente de que estas reuniones entre los pueblos, entre tantas etnias, están ocurriendo? ¿Cómo percibe estos liderazgos? Siendo electos en sus comunidades, ¿tienen legitimidad? ¿Cómo quedan ante el Estado su participación, su existencia o el reclamo que hoy hacen para decidir sobre eso que llaman “territorio”?

Lo propio desde antes, desde siempre

La vida dentro de una comunidad indígena es muy distinta a la que se conoce en una ciudad o en un municipio. Los procesos simplemente son diferentes. Hay, por ejemplo, reglas propias. Hay también una forma de justicia propia, y el liderazgo —también propio— se deposita en autoridades electas por los habitantes de una comunidad. No mandan. No presiden. Tampoco ganan un salario por prestar este servicio. Sin embargo, pese a todo, lo que sí ejercen es —lo dicen, lo asumen— su calidad de representantes.

Ante la ley, la gran mayoría de estas dinámicas no son reconocidas del todo. Pero son formas antiguas, cotidianas. En palabras aburridas, se diría que dan lugar a una jurisprudencia.

Pero ¿existen entonces estas autoridades ancestrales ante el Estado? Y si existen, ¿cómo y qué representan en realidad? ¿Pueden acaso decidir sobre ellos mismos y sobre un “territorio”?

“El Estado necesita de leyes para poder reconocernos, pero no nosotros. Nuestra autodeterminación la estamos ejerciendo desde antes, desde siempre, y el Estado ni siquiera se ha dado cuenta”, responde José Santos Sapón, actual presidente de la Junta Directiva de Alcaldes Comunitarios de los 48 Cantones de Totonicapán, una de las organizaciones más fuertes con poder local, indígena, en Guatemala.

Si vamos a los datos, el último censo del Instituto Nacional de Estadística (INE) indica que la población indígena constituye el 42 %, equivalente a aproximadamente a 5.71 millones de personas, de un total de 11.2 millones de habitantes en 2002.

Cierto, uno diría que se reconoce que existen. Y cierto, la Constitución también plantea un apartado (apenas cuatro artículos) sobre pueblos indígenas.

Pero hay un problema. La vida interna de los pueblos apenas ha sido explicada ante la ley.

Cuando los abogados constitucionalistas crearon la Carta Magna en 1985, cuando abordaron el tema de las comunidades indígenas, dejaron detalles en el aire. Promovieron, respetaron y reconocieron su cultura, sí, pero no dejaron explicado el cómo. “Una ley regulará lo relativo a las materias de esta sección”, redactaron. Y con ese artículo los constitucionalistas podían —como antiguos jueces atenienses— dormir el sueño de los justos, dormir a pierna suelta por haber actuado de manera ética y honrada. Otros, menos despiertos, aunque activos, tendrían en sus manos este compromiso. Que el Congreso es lento, ya se sabe. Y esa ley, la ley general de los pueblos indígenas, en algún oscuro cajón duerme su propio sueño de explicar aquello que no quedó explicado en la Constitución.

Y muchos representantes de los pueblos, para explicar lo propio ante la ley, usaron otra estrategia.

Pero lo cierto es que, mientras se preguntan cómo quedan ante el Estado, en ciertas instancias internacionales que han desempeñado un papel esencial en cuestiones étnicas, por extraño que parezca, aparte del Gobierno hay otros sectores, no electos democráticamente, que ocupan espacios de representación sobre temas que en principio no parecen competerles y que atañen de lleno a los pueblos indígenas. Por ejemplo, en la OIT.

Lo laboral, lo indígena

En 1997 Guatemala ratificó el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Y en este la OIT iluminó ciertas áreas para entender algunas cuestiones sobre la vida y la sociedad de los pueblos, pero a la vez complicó otras.

Un ejemplo, la representatividad. Otro ejemplo, las consultas comunitarias. La OIT, una entidad que debía discutir temas laborales, se había metido a desarrollar asuntos étnicos de gran importancia para validar la cotidianidad, la autoridad y la decisión de los pueblos indígenas ante los Estados que lo han ratificado. ¿Por qué? La OIT indica que esto se lo han preguntado tantas veces que contestarlo les resulta natural. Hay una respuesta preparada: “Las condiciones laborales de estos pueblos eran la consecuencia de injusticias y prejuicios profundamente arraigados y ligados intrínsecamente a cuestiones más amplias de identidad, idioma, cultura, costumbres y tierras”.

Así, desde 1957, la OIT asumió el tema indígena para mitigar la explotación y el abuso laboral que recaía sobre los pueblos. El Convenio 107 —el primero sobre pueblos indígenas en el ámbito internacional— se fundamentaba en que el único futuro posible para los pueblos indígenas era su integración al resto de la sociedad. Casi 30 años más tarde, el futuro había cambiado y la OIT reculó sobre esa única posibilidad para los pueblos. En consecuencia, creó el Convenio 169 en 1989. Poco menos de 10 años después, el Congreso de Guatemala lo ratificaría.

Detrás del Convenio 169, antes de su ratificación en 1997, Ricardo Cajas, del Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala (COMG), fue un actor de bajo perfil que cabildeó con el Ejecutivo, con el Ministerio de Trabajo específicamente. Luego, con el Legislativo. Luego, en su implementación en el plano nacional.

Quiénes y cómo decidirán en nombre de las autoridades indígenas es algo que no le ha permitido conciliar el sueño durante largas temporadas. “La representatividad fue algo que nos preocupó desde el principio. No sabíamos, nos lo preguntábamos, así como usted se lo pregunta hoy, quiénes iban a representar a los pueblos una vez vigente el convenio. Pero era eso o esperar demasiado a que la ley general de los pueblos indígenas pasara por el Congreso. Esa iniciativa sigue hoy sin ser aprobada”, dice Cajas.

Y pasa, como pasó en ese momento que rememora Cajas, que la OIT únicamente admite la participación de tres actores: empleados, empleadores y Gobiernos. “Son los que deciden sobre los pueblos desde el Estado”, lamenta Cajas.

La OIT se ha hecho la misma pregunta: ¿tienen los pueblos indígenas acceso a los procedimientos y a la asistencia de esa entidad? La respuesta es no. “Las organizaciones de pueblos indígenas no forman parte de los mandantes tripartitos de la OIT, como es el caso de los Gobiernos y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Sin embargo, se alienta a las personas indígenas o a sus organizaciones a que se hagan miembros de las organizaciones de trabajadores y de empleadores”. Es la sugerencia de la OIT. La única que tienen.

Mientras tanto, ha sucedido que los pueblos indígenas no han podido entablar diálogo con sus mediadores, los válidos, esos que sí reconoce la OIT.

Gobierno, ¿sindicatos?, ¿empresarios?

En febrero de 2011, el presidente Álvaro Colom quiso implementar un reglamento para las consultas comunitarias. Lo había consensuado, desde luego, con algunos empresarios, con unos pocos sindicatos y con el Ministerio de Trabajo, pero se olvidó de los pueblos indígenas.

La antropóloga Irmalicia Velázquez Nimatuj dedicó varias páginas a analizar aquella propuesta. Preguntaba, en marzo de ese año en elPeriódico: “¿Por qué la comisión presidencial que elaboró la propuesta trabajó durante nueve meses en clandestinidad, solo en comunicación con representantes de organismos, instituciones y organizaciones afines, sin que el resto de sectores diversos, que son la mayoría, supieran de su existencia?”.

En la lógica del Estado, lo normal, lo legal era consultar a sindicatos y a empleadores únicamente. Era válido. No tenía que justificar el método.

Pero en menos de un mes todo quedaría tirado. Incluso la Corte de Constitucionalidad (CC) se vio obligada a pronunciarse. “Se suspende en forma temporal el procedimiento que inició el presidente de la República —autoridad impugnada—, que tiene por objeto aprobar el proyecto de reglamento de las consultas”. Los pueblos, ante sindicatos y empresarios, salieron favorecidos al presentar un amparo en contra del presidente. Era abril de 2011. El Gobierno aceptó la petición. Reculó. No volvió a hablar sobre las consultas.

En 2012, un nuevo gobierno había asumido. Nuevas reuniones con la OIT fueron programadas. En octubre de ese año, por ejemplo, el ministro de trabajo, Carlos Contreras; representantes del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif); y otros delegados de las organizaciones de trabajadores del país se reunieron con algunos delegados de la OIT. Firmaron, al final de la tarde, el Programa del Trabajo Decente en Guatemala, una hoja de ruta que servirá de guía al Gobierno sobre prioridades a tomar en materia laboral durante los próximos tres años. Entre los temas que se debatieron aquella tarde de octubre figuraba el Convenio 169. El presidente Otto Pérez Molina fue el testigo de honor de la actividad.

“El obstáculo más grande para un megaproyecto son las consultas, son los pueblos indígenas”, defiende el abogado laboralista Alejandro Argueta. “Hay una crisis de representatividad muy grave”, señala. “Y los pueblos no están. ¿Y quiénes firman por ellos? Cacif, sindicatos y Gobierno. Hombres ladinos arrogándose los asuntos de los pueblos”. Pero Argueta admite que así funciona la OIT.

La Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG) ha sido uno de los sindicatos que ha suscrito acuerdos con empleadores, el Gobierno y la OIT sobre cuestiones de la implementación del reconocimiento de los pueblos indígenas y sus autoridades.

A Victoriano Zacarías, director adjunto del CGTG, se le pregunta cómo entiende esa responsabilidad de representar a alcaldes comunitarios, de tener que resolver un reglamento para las consultas de los pueblos, y sobre la implementación del Convenio 169 en Guatemala. “Bueno —dice—, hay que entender que los indígenas son trabajadores, que también tienen derechos laborales. Es peligroso eso de que no sean reconocidos. Es importante que participen”.  

Zacarías relata que, sin embargo, el CGTG no tiene contacto directo con las autoridades comunitarias. Y, como admite también, los intereses de esa entidad se encaminan más bien a otros convenios, y no al 169. El 87, sobre el derecho a la libre sindicalización, y el 98, que respalda las negociaciones colectivas, por ejemplo.

No es seguro que desde los sindicatos exista una reflexión sobre lo que implica por completo representar a los pueblos y a las autoridades en esos espacios estatales, internacionales. “Sería bueno que las consultas fueran respetadas. Sería bueno que ellos fueran tomados en cuenta”, dice Zacarías. Pero es lo único que dice. Que así están las cosas.

Diseñar la participación

Guido Ricci, de la comisión laboral del Cacif, también ha sido uno de los asistentes a las mesas técnicas de la OIT. Menciona que decidir sobre la implementación del Convenio 169 no es necesariamente asumir la voz de los pueblos, ya que “sí se les ha preguntado”. “Es importante —dice Ricci— que se dé a conocer cómo funciona el Convenio 169. Hay quienes afirman que este obliga a una consulta en todo tipo de temas y que el producto de esa consulta corresponderá a un veto. Por lo tanto, sería vinculante”. Desde luego que eso no es lo que dice el convenio, explica Ricci. Y tampoco lo que los órganos de control de la OIT han interpretado del convenio. “La materia objeto, desde luego, es la consulta, pero en la medida de todo aquello que pueda afectar a los pueblos como sujetos colectivos. Es decir, la consulta no es para todo. Es un ejercicio de buena fe para llegar a un acuerdo. No debe ser visto, de ninguna forma, como algo judicial que sea vinculante”. 

Pero el Convenio 169 implica también el reconocimiento de las autoridades indígenas.

Yo pienso que desde lo constitucional ya se les reconoce. Se respetan sus costumbres.

¿Aun si no existe un marco legal que defina qué es una autoridad, un territorio?

Es lo que se pretende: que tengan una voz, que estén informados. La implementación del convenio es puramente procedimental. Pero es complejo. Hay normas internacionales que se pueden implementar directamente y otras que requieren de un reglamento. Pienso que el convenio podría aplicarse directamente, pero dándole una correcta interpretación al texto. O también con un reglamento. Ambas cosas me parecen válidas.

—¿Puede el Cacif representar a los pueblos indígenas?

—No, para nada. Por eso es que sí se les ha consultado. El ministro de Trabajo, según entiendo, ha hablado con las autoridades de Chichicastenango, que son muy importantes, legítimas.

(El ministro de Trabajo, Carlos Contreras, explica de modo sucinto que en estos momentos “no existe ninguna propuesta para la reglamentación de la consulta" y que “para el Ministerio de Trabajo las autoridades legítimas son todas las autoridades ancestrales, y se está consultando y escuchando a todas las etnias para luego llegar a un consenso”).

—¿Qué sería el territorio indígena en este contexto? —se le pregunta a Ricci.

Eso es algo muy complejo en el convenio. La OIT, solo para el 169, se vio obligada a definir la palabra 'pueblo' para empezar a hablar de territorio. Es dentro del Estado donde los pueblos deben decidir sobre su autodeterminación. Si tienen un territorio propio, es posible que hablen de autonomía. En caso contrario, se da lo que estamos haciendo: un diseño de participación.

Participar en lo democrático 

Pero ¿hay algún esfuerzo de parte del Estado para reconocer a los pueblos indígenas?

Irma Citalán, directora del organismo Naleb, explica que ha habido pocos. “Una representatividad como tal no hay. No hay un organismo desde el Estado que articule este tema por completo. Los pueblos no son un sector, no tienen la legalidad para ocupar espacios de participación. Por eso otros sectores toman nuestras decisiones”.

—Los pueblos indígenas también votan, participan activamente de la democracia.

—Claro, pero hablamos de un Estado y de una democracia de la que no todos hemos sido partícipes. Los pueblos, cuando fue construida la democracia en Guatemala, no fueron invitados. Hemos funcionado, sí, en una democracia, pero desde lo electoral. Allí sí se incluye a los pueblos, existen como clientela —dice la directora de Naleb.

Tanto Cajas como Citalán simplifican la participación indígena en el Estado en apenas cuatro o cinco instituciones. Las llaman “ventanillas indígenas”: el Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco (Fodigua), la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas (Codisra) y la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI). El Ejecutivo las concibió, les dio vida a partir de un acuerdo gubernativo para cada una, y también tiene el poder de eliminarlas en cualquier momento. “Esto significa que son los representantes del Gobierno los encargados de elegir a los directores de estas instituciones. Es decir, la participación es de nuevo política partidaria”, explica Citalán.  

La única institución autónoma indígena es la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala (ALMG), “pero tiene incidencia académica”, señala Cajas. Algunos ministerios también han creado unidades específicas para el tema indígena. El Organismo Judicial tiene oficinas de asuntos indígenas. La Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (Digebi) funciona en el Ministerio de Educación. El Ministerio de Gobernación posee una Oficina de Interculturalidad. La Procuraduría de los Derechos Humanos ha implementado la Defensoría de los Pueblos Indígenas. El Ministerio de Cultura y Deportes tiene una Comisión de Lugares Sagrados. Y existe una Unidad de Pueblos Indígenas e Interculturalidad del Ministerio de Salud y Asistencia Social. Hubo además algún intento de crear una secretaría de asuntos indígenas en 2010, pero también cayó en saco roto. Recientemente el presidente Otto Pérez Molina anunció la creación de un gabinete de pueblos indígenas. “Y seguramente en este nuevo gabinete participarán exclusivamente las ventanillas indígenas”, critica Cajas. “De nuevo la exclusión de las autoridades ancestrales en un espacio de participación”.

Jun B’atz’

En el occidente de Guatemala, el encuentro de las autoridades indígenas llegó a varias conclusiones. Después de haber compartido y escuchado sus “experiencias históricamente desconocidas y desvaloradas por el Estado”, vieron positivamente “la resistencia de mantener el sistema político organizativo para gobernar los pueblos y las comunidades”. El mensaje, luego, fue leído en 12 idiomas diferentes: mam, k'iche', q'anjob'al, ixil, q'eqchi', kaqchikel, poqomchi', achi', poqomam, tz'utujil, popti' y xinca (el pueblo garífuna, desde Izabal, se excusó por no haber asistido).

Se habló entonces de unidad, de mantener el diálogo entre los pueblos y de luchar por el respeto de las consultas que se han realizado y que se seguirán realizando en defensa de los territorios.

"Hoy es Jun B’atz’, que significa 'hilo', 'inicio del tejido'", indicaron ese día.

—Pero ¿qué opinan de que otros (sindicatos y empresarios) hablen del tema indígena ante la OIT?

—Solo con eso, solo con que digan que nos representan sin habernos consultado, no es posible para nosotros llegar a reconocerlos. No es válido para nosotros nada de lo que hagan, nada de lo que discutan —detalló Santos Sapón, de los 48 Cantones de Totonicapán.

—¿Se presenta difícil validarse como autoridad y participar ante el Estado?

Desde la Constitución ya hay peldaños. En lo internacional, el pluralismo jurídico ya tiene jurisprudencia. Con la ratificación del Convenio 169, los pueblos maduraron en su pensamiento. La Declaración Universal sobre los Derechos de los pueblos Indígenas, luego, recomienda que se nos reconozca como autoridades y que se nos respete. Pero lo que se hace desde nuestros pueblos va más allá de cualquier sentido legal occidental. Tenemos estructura, justicia. Buscamos una igualdad de condiciones ante el Estado. Aunque existiera un marco jurídico, el Estado no estaría en capacidad de aplicar o respetar su propia ley —indicó Pablo Seto, exdiputado por el partido de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) y hoy asesor político de las autoridades ixiles.

En resumen, ninguna táctica o estrategia política o representativa para llegar a los verdaderos espacios de opinión. Ninguna para llegar allá, a aquel otro lugar en el que los no electos democráticamente —patrones, sindicatos— deciden en su nombre.

“Existimos antes del Estado. Desde octubre de 1792, por ejemplo, hay documentos que nos respaldan como autoridades de Totonicapán. De cualquier manera, todo debió suceder al revés: los pueblos indígenas debieron reconocer al Estado desde un inicio”, indica Sapón. “Y eso lo discutimos en Jun Bat’z, el día en que apenas nos estamos rencontrando”. 

Pero lo cierto es que, mientras se preguntan cómo quedan ante el Estado, en ciertas instancias internacionales que han desempeñado un papel esencial en cuestiones étnicas, por extraño que parezca, aparte del Gobierno hay otros sectores, no electos democráticamente, que ocupan espacios de representación sobre temas que en principio no parecen competerles y que atañen de lleno a los pueblos indígenas. Por ejemplo, en la OIT.
“El obstáculo más grande para un megaproyecto son las consultas, son los pueblos indígenas”, defiende el abogado laboralista Alejandro Argueta. “Hay una crisis de representatividad muy grave”, señala. “Y los pueblos no están. ¿Y quiénes firman por ellos? Cacif, sindicatos y Gobierno. Hombres ladinos arrobándose los asuntos de los pueblos”.
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