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Un power point para una reforma tributaria
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Un power point para una reforma tributaria

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La reforma tributaria ha estado en un impasse por mucho tiempo. Los cambios, en los últimos años, han sido minúsculos en comparación con las modificaciones propuestas. Ahora, una vez más, un Gobierno aborda el tema. Antes de presentar su propuesta como una iniciativa de ley previsiblemente esta o la otra semana, el Ejecutivo de Otto Pérez ha empezado a seducir a varios sectores con la finalidad de enmendar la política fiscal y recaudar lo necesario con un nuevo y saludable sistema tributario.

La noche del miércoles 25 de enero recién pasado, el presidente del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif), Marco Augusto Noriega, salió de una reunión con el Ejecutivo y dijo en una sucinta conferencia de prensa lo que pocos esperaban:

–Vimos una reforma tributaria muy bien integrada… esperamos llegar a un consenso muy pronto.

Sobre el Cacif pesaba su pasado. Había transcurrido casi un año desde el último de muchos otros rechazos por parte de esta cúpula empresarial hacia cualquier intento de realizar cambios relevantes en el sistema tributario nacional. O como dice el ex viceministro de Transparencia Fiscal del Ministerio de Finanzas Públicas y ahora diputado por la UNE, Carlos Barreda, un año de haber roto el diálogo fiscal con el anterior gobierno de Álvaro Colom.

En aquella ocasión habían coincidido, según Barreda, dos circunstancias que impidieron que el Ejecutivo y los empresarios llegaran a un acuerdo. Una fue el caso Rosenberg, y otra la crisis mundial de 2009. A ellas se unió una tercera, ya en la recta final, sin tiempo para hacer cambios desde el Gobierno de salida: el año electoral.

Esta vez, del Cacif se esperaba más de lo mismo. Oposición, rechazo. Sin embargo, Noriega, anuente, aquella tarde pidió tiempo:

–Nos falta revisar los textos finales, lo cual se hará en los próximos días. Este es un proceso que no va a durar un mes, sino posiblemente un trimestre –dijo.

Lo que Noriega había visto durante toda la tarde de aquel miércoles junto a otros jefes sectoriales del Cacif, les sería enseñado también a los diputados, organizaciones civiles e internacionales, horas más tarde; y al día siguiente a parte de la prensa: una presentación en power point en la que el nuevo Gobierno de Otto Pérez Molina dejaba entrever, con algunas tablas, sin demasiado texto, sin demasiadas cifras, o ilustraciones, seis actualizaciones tributarias de base.

Impuesto Sobre la Renta, Impuesto de Primera Matrícula, Disposiciones Aduaneras, Reformas al impuesto del Valor Agregado, Reformas al de Circulación de Vehículos, Reforma a los Timbres Fiscales y Papel Sellado.

Se perfilaban, no obstante, tendencias en porcentajes del PIB sobre los ingresos del Estado durante los próximos cuatro años de Gobierno. Aumentarían, si bien no de forma radical, sí paulatinamente, a poco más de cuatro millardos adicionales, “variando en porcentajes cada año, pero analizados con mucho optimismo”, señala Barreda.

Y aunque no fuera todavía la iniciativa de ley que viajará como propuesta definitiva al Organismo Legislativo, el power point del Ejecutivo, de momento, como indica Ricardo Barrientos, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), es ya una continuación de las recomendaciones del Grupo Promotor del Diálogo Fiscal para la modernización del sistema tributario de Guatemala. “Adolece de algunos problemas técnicos, pero en general es una propuesta buena”, dice Barrientos.

Un dulce para empresarios

Sucede, en todo caso, que los empresarios no han protestado. Y eso se debe, en realidad, como indican los analistas, a que encuentran beneficio en ciertas cuestiones perfectibles, en algunos detalles técnicos en la actualización del Impuesto Sobre la Renta. En específico, una compensación entre los regímenes de utilidades y distribución de dividendos, es decir, entre las ganancias totales que genera una empresa en contraparte de la ganancia neta que reciben sus representantes legales o propietarios.

 “Hay un dulce para los empresarios dentro de la reforma tributaria, cierto, entre utilidades y dividendos, pero que también ha sido pensado para que exista una amortiguación mediante el fortalecimiento de la Superintendencia de Administración Tributaria. Y se tiene contemplado en la aprobación de la ley Antievasión II (hace una semana)”, explica Barrientos.

El truco, la compensación, está entre las compañías, los propietarios y el ISR.

En el régimen general sobre utilidades, las empresas se beneficiarán con una reducción gradual de la tasa actual del 31 por ciento a 28 por ciento en el 2013 y a 25 por ciento en 2014. En porcentaje del PIB, a decir del power point del Ejecutivo, en millones de quetzales, significa una pérdida en los ingresos del Estado, de -0.09 por ciento en los próximos 3 años.

Los empresarios ganan en este punto. Pero pierden en otro: en los dividendos. Los propietarios entran a una tasa nueva sobre sus ganancias del 5 por ciento. “El grupo promotor señaló el 10 por ciento para este nuevo régimen”, señala el ex ministro de Finanzas José Alejandro Arévalo, “el nuevo gobierno lo ha dejado en 5”, agrega. “Este es uno de los aspectos a mejorar. No dejar el 5 por ciento y sí subirlo al 10, quizá con el tiempo”, interviene Barrientos. 

No obstante, el Ejecutivo lo ve como la compensación, donde pierde con la empresa en el régimen de utilidades (-0.09 por ciento) lo gana en 0.10 por ciento con los propietarios en dividendos en términos de porcentajes del PIB, según los datos estimados por el Estado en el power point.  

Con aproximaciones entre 0.10 (propietarios) y -0.09 (empresas), las diferencias son casi, a nivel macro, despreciables. “Los empresarios no ganan ni tampoco pierden, siguen pagando lo mismo que ahora”, señala Barreda.

Pero lo que preocupa es que las cúpulas patronales, podrían jugar con una carta bajo la manga: la Corte de Constitucionalidad. Impugnar sobre los dividendos, sobre el ISR que se cierne sobre sus ganancias particulares, y pagar únicamente el 0.09 negativo para los ingresos del Estado desde sus empresas. Y, sobre todo, apelar mediante el artículo 243 de la Constitución de la República al fantasma doble tributación que los favorece para evitar pagar más impuestos.

Justo donde dice “Se prohíben los tributos confiscatorios y la doble o múltiple tributación interna. Hay doble o múltiple tributación, cuando un mismo hecho generador atribuible al mismo sujeto pasivo, es gravado dos o más veces, por uno o más sujetos con poder tributario y por el mismo evento o período de imposición”. ¿Utilidades, dividendos?

Anabella Morfin es abogada constitucionalista. Ella dice que tal cosa no es posible. “La empresa tiene una obligación fiscal con el Estado. Por otra parte, los representantes legales caben en otra categoría de compromiso tributario. Son distintos ante la SAT. Aunque aparentemente la empresa es el generador de renta, cada uno, por separado, como empresa y empresario tiene una responsabilidad de contribución con el Estado”.

De cualquier modo, las impugnaciones siempre se dan. “Todo quedaría en manos de la Corte de Constitucionalidad”, dice Morfín. Y la Corte de Constitucionalidad, en muchas ocasiones, ha fallado a favor de quienes se oponen a pagar más impuestos.

Medidas y opciones

“Es evidente que el impacto recaerá sobre dos regímenes –Simplificado y Asalariados–, lo refleja el power point del Ejecutivo”, indica el ex ministro de Finanzas, José Alejandro Arévalo. De nuevo, el documento del Estado sabe de ello y lo ha señalado, una vez más, en términos de porcentajes del PIB. El ingreso del Estado de estos contribuyentes, en cifras que calcula el Ministerio de Finanzas, tendrá un incremento de 0.24 (simplificado) y 0.42 por ciento (asalariados) sobre el PIB actual de 343 millardos 516 millones 500 mil quetzales.

“Los guatemaltecos son felices en el régimen simplificado, pero es una categoría injusta si se utiliza en compañías, como las telefónicas, para no reportar realmente sus ganancias completas. Hoy pagan 5 por ciento de lo que reportan anualmente y se acabó”, dice Barrientos.

Arévalo, por su parte, entiende que el aumento del 5 al 6 en 2013 y luego al 7 por ciento en 2014 es una medida para que las empresas no opten por este régimen simplificado y sí al que evidencia sus ganancias reales, el de utilidades que bajará del 31 al 25 por ciento.

“Las empresas podrán optar entre los dos regímenes”, dijo, sin embargo, el actual Ministro de Finanzas, Pavel Centeno, en una conferencia de prensa. “Y estarán en él personas que tengan una renta lucrativa, por ejemplo, profesionales inscritos bajo el régimen simplificado del ISR verán incrementada la tasa actual del 5 por ciento sobre sus ingresos al 6 por ciento en 2013 y 7 por ciento en 2014. Un pequeño contribuyente que reporta Q20 mil mensuales en facturas, tributa mil quetzales; con la reforma serán mil cuatrocientos, un 40 por ciento más”.

Desequilibrios y mínimo vital

Hubo un tiempo en que el Estado de Guatemala no podía fiscalizar a las empresas en su emisión de facturas. Había evasión desmesurada. Y no existía una cultura tributaria. Pero el Estado, desde 1998, delegó la responsabilidad de auditar a las empresas en los contribuyentes. Se creó la planilla del IVA y, como explica el actual Viceministro de Transparencia Fiscal y Evaluación, Dorval Carías, “todo el mundo empezó a exigir su factura”.

“En universidades del extranjero nuestro sistema de tributación se pone como ejemplo de lo que no se debe hacer. En lugar de fortalecer la Administración tributaria reconocemos en una ley que el Estado no es capaz de fiscalizar a las empresas. Somos exóticos en este sentido”, dice Carías.

La propuesta del Ejecutivo, entonces, es eliminar la planilla del IVA. “Pero con medidas para reducir sus impactos”, señala el viceministro. Una de ellas, incrementar el mínimo vital de Q36 mil a Q48 mil en los empleados en relación de dependencia, “Los que ganen Q3 mil al mes ya no pagarán ISR, se empezará a pagar desde un sueldo de Q5 mil. A lo largo de 20 años de vigencia de este régimen, el quetzal se ha devaluado, a ello se debe el incremento”, explica Arévalo.

Pero también disminuir las tasas, del 15 baja al 5 y del 31 al 10 por ciento.

Barrientos, en relación a la tasa de dividendos del 5 por ciento y este de asalariados del 10 por ciento, ve aquí uno de los mayores desequilibrios de la propuesta. “El Grupo Promotor proponía un máximo de 7 por ciento para este rubro. Si se impone un 10 por ciento máximo al grupo en relación de dependencia, lo justo sería que los propietarios de capital nacionales paguen también lo mismo y no el 5 por ciento que indica la propuesta”, analiza.

El analista también menciona que todos estos ingresos del Estado, “se amarran”, con el mejoramiento institucional de la SAT que se dio con la aprobación, la semana pasada, de la Ley Antievasión II. “El proyecto le da más herramientas a la SAT para fiscalizar y fortalecer el sistema tributario, al igual que para combatir la defraudación y el contrabando”, dice el analista. También en esta ley se da a mediano plazo la amortiguación de los dividendos reflejados en el capital de los propietarios de empresas.

En la práctica, al respecto de las medidas que pretenden que se aprueben, Carías dice: “los empleados que ganen Q5 mil ya no pagarán ISR. Pero, por ejemplo, lo que ganen Q6 mil mensuales pagará unos Q45 al mes de impuesto, uno que gane Q10 mil mensuales serán Q200 al mes y alguien que gane Q25 mil al mes deberá tributar unos Q mil 450 mensuales… el número de contribuyentes directos aumentará de 59 mil a 430 mil inmediatamente”.

Otro sector que empezará a pagar un Impuesto Sobre la Renta son los no residentes. Carías ubica a estos contribuyentes: “Todos deportistas, cooperantes, consultores extranjeros y artistas, ahora serán agravados con un 10 por ciento del dinero que produzcan en Guatemala”.

Otra seducción a los patrones

Barreda dice que sin los textos y normas de la iniciativa de Ley, el documento que presenta el Ejecutivo es apenas un esbozo. “Hay cuestiones que no se ven todavía. De cualquier manera, buscar consenso ha sido la estrategia, sobre todo con el empresariado”, dice. “Un ejemplo son las aduanas y los vehículos”, resalta.

Desde 2004 el sector privado puso una regla clara para apoyar la propuesta de reforma tributaria. En el cable de Wikileaks  04GUATEMALA1765 el primer secretario de la embajada de Estados Unidos, Bruce Wharton, escribió: “Los líderes del sector privado han respondido que pagarán más impuestos, pero no hasta que el contrabando masivo sea eliminado y el campo de acción sea nivelado. El argumento es egoísta, pero también tiene mérito. Una campaña efectiva en contra del contrabando quitará el argumento más fuerte que todavía existe para demorar la reforma fiscal”.

Hoy el documento power point contempla este punto como una actualización en las disposiciones de Materia Aduanera, y en el Impuesto de Primera Matricula (Iprima). El viceministro Carías ha hablado de sanciones en las fronteras, multas, y un mayor control en las aduanas. Además de crear el Impuesto a la Primera Matrícula de Vehículos (Iprima) que sustituirá al arancel de importación que hoy se cobra solo el 10% de la factura que se presenta en la frontera. “Con la propuesta se volverá a cobrar como antes, con tablas específicas sobre su valor de mercado”, explica Carías. Y con la medida, no entrarán al mercado autos fabricados antes del 2003, “con más de 7 años de antigüedad”.

La actualización al IVA se basa en el propio concepto de valor agregado. Está vez, enfocado quizá en el valor que se va perdiendo en ciertas compra-ventas y contempla eliminar el pago del impuesto del 12 por ciento a la segunda y posteriores transacciones de viviendas. Ahora las transacciones se agravarán con un 3 por ciento del valor de la transacción por medio de timbres fiscales.

Y las exenciones, como el mismo ministro lo plantea, tendrán mayores controles sobre sus bienes. “Iglesias, colegios, universidades, serán fiscalizados bajo un control de tarjetas para adquirir bienes como autos, inmuebles, terrenos… etcétera”, dice Centeno.

El alimento del sistema tributario

Hay una retrospectiva que le interesa a Barrientos sobre la actual ley vigente (26-92) del Impuesto Sobre la Renta, más bien lo que le atañe de ella se podría interpretar como una caducidad, con fecha de vencimiento expirada: “Hasta el momento hemos tenido un frankenstein de leyes tributarias. Totalmente parchado. Dice reformado por aquí, modificado por allá, lleno de derogaciones. E incluso contiene contradicciones serias, de fondo. Con la nueva propuesta, la ley 26-92 será derogada y se sustituirá por una nueva, más adecuada técnicamente a las condiciones actuales”, señala.

“La nueva ley ordena el Impuesto sobre la Renta, de eso se trata todo”, indica, por su parte Barreda.

Aunque, no obstante, el power point del Ejecutivo solo contempla los ingresos totales del Estado en porcentajes del PIB. A Barreda le preocupan, por ejemplo, las grandes generalidades con que se presentan aquellos temas a donde irán a dar los ingresos del sistema tributario. “El Ejecutivo tan sólo da argumentos politiqueros”, dice el ex viceministro y ahora diputado de la UNE. Ciertamente, el documento menciona paz, seguridad y justicia. Hambre Cero. Desarrollo Rural y Reducción de la deuda pública y contingencias. Además de las reformas a 7 leyes (Ley del Organismo Ejecutivo, Ley orgánica del Presupuesto, Ley de probidad, Ley de la Oficina Nacional de Servicio Civil, Ley de compras y contrataciones del Estado, Ley de la Contraloría General de Cuentas, Ley del Instituto Nacional de Estadística y sistema estadístico nacional) y la presentación de 3 iniciativas nuevas (Ley de fideicomisos públicos, Ley de enriquecimiento ilícito, Ley del sistema nacional de planificación y evaluación de la gestión pública).

“Pero no habla de tiempos. Plantea una agenda parlamentaria, pero sin sus cronogramas. Hay actualizaciones que incluso contempla para este año, con incidencias e impactos para el PIB. Digamos que la presentación es bonita aunque un poco idealista si se quiere. Incluso algunas de las leyes que pretende reformar están en proceso de ser modificadas”, señala Barreda.

No obstante, el procedimiento de implementación de la reforma tributaria, con ciertas seducciones a varios sectores, ya ha iniciado. Con empresarios que extrañamente han demostrado apenas síntomas de responsabilidad fiscal. O diputados a la espera de discutir de fondo y forma lo que esconde el power point que plantea el Ejecutivo. Además de los contribuyentes que se acomodarán a las nuevas legislaciones para que alimenten, con tributos, al Estado. Luego de dilaciones y pocos avances, por fin podría mejorar la política fiscal de recaudación para Guatemala.

Hay un dulce para los empresarios dentro de la reforma tributaria, cierto, entre utilidades y dividendos, pero que también ha sido pensado para que exista una amortiguación mediante el fortalecimiento de la Superintendencia de Administración Tributaria.
Pero lo que preocupa es que las cúpulas patronales, podrían jugar con una carta bajo la manga: la Corte de Constitucionalidad. Impugnar sobre los dividendos, sobre el ISR que se cierne sobre sus ganancias particulares… apelar mediante el artículo 243 de la Constitución de la República una doble tributación que los desfavorece.
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