Oposición para optar a un cargo público, ¿regla o excepción?

Juan Carlos Escobedo busca en Google «Henry Fayol», accede a Wikipedia, se rasca la cabeza y frunce el ceño. «Parece que es un ingeniero», dice desconcertado. Es uno de los temas que tiene que estudiar para presentarse al examen de oposición para la plaza de director de la escuela de música de Quetzaltenango. Escobedo es maestro de educación primaria, pero tiene amplios conocimientos musicales, sabe tocar cinco instrumentos y lee las partituras sin dificultad. Cuando habla de músicos clásicos como Beethoven o Mozart sus ojos se iluminan.

Ahora aprende sobre Henry Fayol, el creador de las reglas y principios de la administración más estudiado, también tiene gruesos tomos sobre administración pública, administración educativa, gestión de calidad y clima organizacional, otros de los temas que le piden estudiar para la prueba. Si la pasa podrá optar al puesto... o quizá no. «Mi mamá dice que estos puestos ya están dados», duda, «que solo nos ponen a hacer exámenes para despistar».

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Luis Linares, coordinador del área de estudios laborales de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asies) está de acuerdo con la madre de Escobedo. El experto considera que la oposición meritocrática en la función pública es la excepción y no la regla.

A su juicio la mayoría de oposiciones se produce al momento de contratar a «personal de baja calificación». Además, el analista cree que el sistema de evaluación de candidatos es susceptible a la manipulación y que los procesos son poco objetivos. «Muchas personas que han participado en un proceso de selección se enteran de que las plazas ya tienen dueño y que solamente se abrió a concurso para cumplir un requisito formal», opina.

Aunque los procesos de oposición en el servicio público están recogidos con bastante elocuencia en la legislación nacional, existe la percepción de que la mayoría de burócratas no alcanzaron sus puestos por sus méritos, sino por sus amigos, sus influencias o sus conocidos.

La ley de Servicio Civil (Decreto 1748), que regula las relaciones entre la Administración Pública y sus servidores y que rige a 211,403 empleados distribuidos en 41 instituciones de gobierno, en su artículo 3 dice que los puestos deben adjudicarse «con base en la capacidad, preparación y honradez de los aspirantes. Por lo tanto, es necesario establecer un procedimiento de oposición para el otorgamiento de los mismos, instituyendo la carrera administrativa».

La legislación también hace mención del servicio exento, es decir aquellos funcionarios de alto nivel nombrados por el presidente a propuesta del Consejo de Estado (ministros, viceministros, secretarios, entre otros). La ley establece un máximo de diez personas de libre designación. 

El mismo cuerpo legal se refiere a los servicios sin oposición. Estos están limitados para asesores técnicos, jurídicos y directores de hospitales.

Para todos los demás, en teoría, debería existir una competencia justa donde gane el mejor.

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1,260 plazas adjudicadas en dos años

La página de Guatempleos registra las oportunidades de trabajo en el gobierno. Cada institución publica allí sus ofertas laborales, el salario, los requisitos y el temario que el candidato debe aprender para presentarse a los exámenes.  Así, por ejemplo, el Ministerio de Salud solicita enfermeros para Chimaltenango, pide que tengan título de enfermería y entre los temas a estudiar están: «Esquemas de vacunación» y «Atención primaria». Sin embargo, solo ofrece 1,300 quetzales de salario base, más bonos y complementos. Es decir, ni siquiera llega al salario mínimo con un horario de 8:00 a 16:30 horas. También solicitan un médico neurólogo para Quetzaltenango, con un pago de 2,817 quetzales más bonos. Para optar al puesto tiene que estudiar el Síndrome de Guillain Barré y las enfermedades cerebro vasculares.

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El Ministerio de Energía y Minas requiere de un asistente legal para la oficina jurídica, que cuente con al menos sexto semestre de la carrera de Derecho y entre el temario a estudiar destacan la Ley de lo contencioso administrativo y la Ley del organismo ejecutivo. Ofrecen 2,281 quetzales de salario mensual, más bonos.

Ninguno de los puestos publicados supera los 10,000 quetzales de salario. La mayoría ni siquiera llegan al mínimo, aunque, con los bonos, aseguran que sí se cumple con el pago de ley. Sin embargo, el total de la remuneración por bonos solo se conoce  después de la selección.

De acuerdo con información trasladada por la Oficina de Servicio Civil (Onsec), en los últimos dos años se realizaron 3,081 convocatorias a plazas de servidores públicos. De esas 3,081 plazas convocadas, sólo 1,260 fueron adjudicadas. Karla Argentina Gómez Rivera, subdirectora de la Onsec, respecto a la discrepancia entre cantidad de plazas convocadas y adjudicadas explica que «no todas las convocatorias a puestos concluyen con una adjudicación. Existen diversidad de factores que pueden incidir, por ejemplo, la disponibilidad de los candidatos, que se concluya con una nómina de elegibles o situaciones presupuestarias ajenas al proceso».

A su criterio, decir que los procesos de oposición son una excepción «no necesariamente es una afirmación correcta, esto en virtud de que deben tomarse en cuenta aspectos relevantes los cuales suscitaron en el periodo establecido anteriormente». Resalta que en el 2020, por la pandemia, existió «una baja significativa en cuanto a la publicación de procesos por oposición dentro del Organismo Ejecutivo, así como los nombramientos que se realizan dentro de dicho servicio».

No fue posible obtener datos anteriores porque el artículo 83 del reglamento de esa normativa (Acuerdo Gubernativo 18-98) lo prohíbe. «El periodo de vigencia de los registros no será mayor de dos años».

La funcionaria asegura que la Onsec ha realizado acciones de mejora para dotar de personal a las instituciones públicas, mediante procesos transparentes y públicos a través de herramientas informáticas.

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Recientemente se creó un banco de candidatos elegibles, lo que mejora los tiempos de respuesta para ocupar vacantes. «De la participación de varios candidatos a un único proceso de selección, se puede obtener una cantidad significativa de candidatos elegibles que puedan ser susceptibles a un nombramiento dentro del Organismo Ejecutivo, sin necesidad de someterse nuevamente a un proceso de selección», explica.

El dilema del papel de la Onsec en los procesos de oposición

Este es un chiste popular en Guatemala: «un hombre le pide a su amigo diputado que le consiga una plaza laboral a su hijo recién graduado de bachiller. El diputado le responde «claro que sí, lo podemos poner de asesor, con un sueldo de 15,000 quetzales». El hombre rechaza la propuesta, «yo quiero algo menor, quiero que aprenda a ganarse el dinero, está patojo». El diputado rebusca en su cabeza y lanza otra opción: «puede ser auxiliar, con un sueldo de 8,000». El hombre vuelve a negarse, «no me estás entendiendo, yo quiero que mi hijo tenga una lección ¿no tendrás algo por el sueldo mínimo?» A lo que el dignatario responde: «ah no, ahí no te puedo ayudar porque para eso hay que hacer oposición».

Es un chiste, pero pasa en la vida real. Las mejores plazas no se obtienen por méritos, ni hace falta pasar pruebas ni competir con los demás, los ministros pueden elegir a los servidores públicos que trabajan directamente con ellos, de forma discrecional, dejando fuera el mandato de la Onsec de «reclutar, seleccionar y proponer a los candidatos elegibles para integrar el personal comprendido en el servicio por oposición».

Adrián Zapata, abogado laboralista, considera que los alcances de la Onsec son muy limitados. A su juicio la oficina no lleva procesos de oposición, sino que únicamente «ha establecido normas procedimentales». Y que es menester de cada institución hacer sus propios reclutamientos. «El Ministerio de Finanzas, por ejemplo, lleva sus procesos de oposición en función de las plazas que tiene disponibles. La Onsec es un ente más referencial», asegura.

Lo afirmado por Zapata tiene una lógica plasmada en el Acuerdo Gubernativo 185-2008,Normas para regular la aplicación de la política que, en materia de Recursos Humanos se debe implementar en la Administración Pública».

Dicho instrumento buscó «fortalecer el proceso de desconcentración de la Administración de los Recursos Humanos en el Organismo Ejecutivo, transfiriendo el poder de decisión —en las competencias que la ley lo permita—, a los Ministerios e Instituciones; a fin de atender en forma inmediata y eficiente la demanda de recursos humanos».

De acuerdo a la Unidad de Comunicación de esa oficina pública, dicho acuerdo «desconcentra la administración de los Recursos Humanos, y Onsec queda únicamente normando y diseñando procedimientos e instrumentos que permitan la operacionalización de las políticas definidas en dicho acuerdo».

Pero a juicio de Linares el Acuerdo 185-2008 viola la ley, pues la misma establece con claridad que la Onsec es la que llevará a cabo los procesos de oposición y entregará los listados de las personas elegibles. «La convirtieron en una oficina de apoyo técnico y registro, pero la delegación de funciones en el ámbito público debe estar autorizada por ley», asegura.

«Es una institución que les conviene que sea débil, su rol es tan endeble que los procesos los lleva cada unidad ejecutora. La Onsec es una institución rezagada con toda la intención del caso», critica Zapata.

A su juicio en los procesos de oposición se han visto superados por los pactos colectivos lo que ha propiciado que los sindicatos tengan una silla en los procesos de calificación. Lamenta que existan, en algunos casos, ventas de plazas y procedimientos opacos.

El año pasado la Onsec realizó una actualización del «Manual de Gestión del Empleo del Organismo Ejecutivo, tercera edición», que tiene como objetivo, «proveer al personal encargado del recurso humano de las instituciones que se rigen por la Ley de Servicio Civil, las normas generales y específicas, manuales, guías, instructivos, formatos, modelos y documentos necesarios para la efectiva gestión desconcentrada del proceso de dotación de recursos humanos».

«El objetivo de esta herramienta es evitar la discrecionalidad en la contratación, promoviendo que el recurso humano debe dotarse a través de meritocracia y siguiendo un conjunto de normas que establezcan con propiedad e idoneidad cuál es el procedimiento que debe seguirse en la selección del recurso humano», refiere Gómez Rivera.

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La funcionaria explica que la implementación del manual se lleva a cabo por medio de asesorías y capacitaciones directas al personal encargado del recurso humano de las instituciones.

Tanto Zapata como Linares ven en la Onsec una estructura gubernamental que no responde a su génesis. Los analistas consideran que los procesos de oposición en el servicio civil urgen de una revisión, pues son percibidos como algo excepcional y fácilmente manipulable y aunque la legislación en la materia propicia, en el papel, establece la adjudicación de cargos públicos mediante procedimientos meritocráticos, los números de plazas adjudicadas sugieren una aplicación excepcional de la norma.

Juan Escobedo sospecha esto, no conoce los números de plazas adjudicadas mediante méritos, pero de cualquier forma estudia, lee y lee, para prepararse para el examen. «La peor lucha es la que no se hace», dice.

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