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El veto del G-8

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"El veto del G-8" es un extracto del primer capítulo de Rendición de Cuentas, un libro en el que el ex ministro de Finanzas Juan Alberto Fuentes Knight describe sus dos años y medio en el Gobierno. Será publicado el próximo 1 de septiembre por la editorial F&G Editores.

Recuerdo una vez que Juan Luis Bosch, en presencia del presidente, hizo una presentación y luego abandonó la reunión sin escuchar reacciones.

El sector empresarial influye en la formulación de políticas en toda América Latina, pero en ningún lugar tanto como en Guatemala.
Banco Interamericano de Desarrollo


El avance con el Congreso preocupó más al sector privado, como lo pusieron de manifiesto sus columnistas en la prensa escrita en mayo de 2008. En la interlocución con el sector privado la discusión detallada comenzó a parecer una táctica dilatoria y los argumentos que planteaban los representantes del Cacif se ampliaron: desde la necesidad de llegar a acuerdos sobre planteamientos estratégicos o globales, hasta la expresión de dudas acerca de si estábamos en una etapa de mero intercambio técnico de bajo nivel o si realmente eran reuniones con un contenido político. Y luego se agregó otra excusa que utilizarían muy seguido posteriormente: necesitaban tiempo para comprender la propuesta, tenían que estudiarla y discutirla con nosotros y entre ellos. De manera hábil buscaban atrasar las discusiones y no llegar a acuerdos sobre los aspectos específicos de la propuesta

Pero lo importante es que pronto comenzó a operar otra instancia de interlocución, la del G-8.

Como indiqué previamente, este grupo incluía a los grandes empresarios guatemaltecos como Juan Luis Bosch del conglomerado agroalimentario-inmobiliario financiero Gutiérrez-Bosch, Juan Miguel Torrebiarte del Banco Industrial, Mario Montano o Thomas Dougherty de Cementos Progreso, Rodrigo Tejeda de la Cervecería de la familia Castillo, José Luis Valdés del Banco Agromercantil, y Fraterno Vila de los ingenios azucareros. Ejercían un liderazgo informal en relación con el Cacif, pero sin que tomara la forma de una subordinación incondicional de esta entidad frente al grupo de grandes empresarios. Y tanto el presidente del Cacif como muchos de estos grandes empresarios tenían posibilidades de acceso al presidente Colom y a otros que lo rodeaban, como su secretario privado, Gustavo Alejos, empresario como ellos. Yo estaba muy consciente de la importancia de tener acceso al presidente. Mario Solórzano Martínez, uno de los fundadores, con mi padre, del Partido Socialista Democrático (PSD), consumado analista político, articulador de procesos de concertación y con un gran sentido del humor, me había advertido sobre su importancia hacía años, bastante antes de su prematura muerte en el año 2000. En particular, me había explicado que durante su gestión como ministro de Trabajo en el gobierno de Jorge Serrano Elías había sido decisivo contar con ese acceso al presidente. Y yo siempre tuve acceso al presidente Colom durante mi período de gestión, como creo que corresponde a un ministro de Finanzas.

Pero también noté que muchos empresarios tenían ese acceso, cuando creo que debería haber sido más selectivo, institucional e incluso transparente, de manera que la ciudadanía estuviera enterada de estas reuniones. Posteriormente, a fines del 2010, no pude dejar de contrastar la reunión convocada por el primer ministro Rodríguez Zapatero de España con los 50 empresarios más importantes de su país, que se celebró en La Moncloa de acuerdo con una fecha y hora previamente conocida por la prensa. Aunque los medios de comunicación no tuvieron acceso directo a la reunión, conocieron de los resultados y entrevistaron a varios de los asistentes. Ello contrastaba con tantas reuniones con dirigentes empresariales, G-8, Cacif u otros, que se llevaban a cabo discretamente en Casa Presidencial, la casa de la zona 14, en la casa del secretario privado de la Presidencia, Gustavo Alejos, o en la casa de algún ministro.

En todo caso, en la medida que la propuesta de reforma tributaria se fue convirtiendo en algo más “serio”, con mayores posibilidades de ser aprobada, más se intensificó la actividad centralizada o descentralizada, institucionalizada o personalizada de estas instancias del sector privado, incluyendo su interlocución con diversos actores del gobierno, especialmente al nivel del presidente y sus más cercanos allegados, como su secretario privado. Así, a las pocas semanas de que se habían iniciado las reuniones periódicas de las comisiones Cacif-gobierno también comenzaron a intensificarse las reuniones del G-8 con el presidente y sus allegados, incluyéndome a mí en varias de éstas aunque no en todas.

Pero por otra parte lamentablemente para el 3 de junio de 2008 ya comenzamos a alcanzar un impasse con el Cacif. Los síntomas eran evidentes, y Carlos Barreda me envió un día antes el siguiente mensaje por correo electrónico:

Platicamos con Roberto Ardón [director ejecutivo del Cacif] y acordamos trasladar la reunión para mañana (martes 3 de junio) a las 16:30 hrs en Cancillería. Según lo que indica Roberto Ardón la reunión sería para dar le continuidad a la última que tuvo lugar con el Presidente. La idea es discutir el camino a seguir (la ruta), luego de haber agotado la fase de explicaciones de los contenidos de cada una de las iniciativas. La reunión se perfila como política y todavía no sería para negociar (incluso ellos han planteado que tienen que retirarse a las 18:00 hrs.)

Y agregaba algo que era clave:

Creo que Cacif busca ganar el mayor tiempo posible y evitar cualquier posibilidad de negociación real.

Me parece que el sector privado ya tomó su decisión de oponerse a la reforma. La información que tenemos es que ya están trabajando en el Congreso de la República.

En esos días el presidente, Gustavo Alejos y otros funcionarios cercanos al sector privado como Carlos Meany, el ministro de Energía y Minas, y yo, sostuvimos reuniones con el Cacif y con el G-8. Ya no fueron convocados a estas reuniones Haroldo Rodas o Edgar Barquín, poniendo de manifiesto esa falta de continuidad de equipos de trabajo y de equipos negociadores, una debilidad institucional y gerencial que no permitía que le diéramos un buen seguimiento, especialmente político, a lo que hacíamos. Estas reuniones, un tanto desordenadas –lo cual ya no me sorprendía–, fueron convocadas por el presidente para explicar la propuesta de reforma o para justificarla, lo cual él hizo en algunas ocasiones destacando la importancia de financiar la seguridad, el desarrollo social y la gobernabilidad. En ocasiones se tocaban otros temas como la posibilidad de que Guatemala se adhiriera a Petrocaribe o los problemas de seguridad ciudadana.

Sin embargo, cuando se trataba del tema económico crecientemente se fueron volviendo instancias para escuchar las reacciones del sector privado frente a la propuesta de modernización fiscal y sobre las perspectivas económicas negativas en ese momento, lo cual tenía la inevitable consecuencia de convertirse en prolongados lamentos. Así, las críticas fueron pasando de cuestionamientos generales de la propuesta, a críticas basadas en lo negativo que resultaba aumentar los impuestos precisamente en un momento de crisis. Orbitaban en torno a añejos alegatos, como que la reforma castigaba la inversión al no contribuir a la certeza y erosionaba la competitividad al aumentar los costos en momentos especialmente inoportunos, debido a la crisis económica que se estaba viviendo. Era mejor combatir la evasión y hacer que el sector informal pagara los impuestos que le correspondía.

También había diversidad: uno de los participantes lamentaba que narcotraficantes habían tratado de comprar su finca y otro tenía una posición bastante flexible en relación con la reforma del ISR. Contrastaban las posiciones más abiertas de personas como Rodrigo Tejeda y José Luis Valdés con las posiciones más duras de otros como Juan Luis Bosch y de Juan Miguel Torrebiarte.

Estas se reflejaban no solo en lo que decían sino también en sus gestos: recuerdo una vez que Juan Luis Bosch, en presencia del presidente, hizo una presentación y luego abandonó la reunión sin escuchar reacciones.

Lamentablemente los síntomas de recesión de la economía mundial comenzaban a ser cada vez más evidentes, y Juan Luis Bosch era especialmente elocuente en destacarlas. Si bien todavía no había estallado la crisis financiera, era evidente que la economía mundial crecería menos, y que las locomotoras tradicionales que han jalado a la economía guatemalteca, como la economía norteamericana y europea, estaban desfalleciendo. Yo trataba de rebatir los argumentos de Bosch & Co. pero en esas reuniones yo estaba en franca minoría y, aparte de un apoyo general del presidente, no encontré apoyo entre los otros funcionarios de gobierno que estaban presentes con el G-8. Tomando en cuenta sus observaciones, así como las propias discusiones en el gabinete, el 18 de junio le envié al presidente un listado de argumentos, que trabajamos en el Ministerio, sobre la reforma tributaria para enfrentar la crítica del G-8 y asociados. Parte de lo que le envié al presidente era lo siguiente:

En primer lugar, ante al argumento de que la reforma no era oportuna en ese momento el documento planteaba lo siguiente:

Nunca hay un momento ideal para una modernización fiscal. Siempre se podrán encontrar argumentos de coyuntura, políticos (problema Meyer, problema Otto Pérez) o económicos... Frente a los argumentos de coyuntura política debe reconocerse que temas profundos de agenda, de carácter estratégico como la propuesta de modernización fiscal, no deben depender de la ocurrencia o no de problemas políticos coyunturales. Pequeños ajustes pueden requerirse, pero no justifican postergar  indefinidamente una reforma fundamental para el país.

Más importante que lo anterior es que debe reconocerse que el capital político de un gobierno es mayor al principio de su gestión. En la medida que pasa el tiempo, tiende a depreciarse y tiende a perderse la oportunidad de hacer reformas. Es por ello que Ricardo Lagos recomienda que si se quiere impulsar una reforma fis cal debe hacerse al principio del gobierno.

En segundo lugar, el documento proponía como respuesta a la crisis, la gradualidad:

Frente a una crisis como la actual, un... argumento a favor de la modernización fiscal surge de la gradualidad en la implementación de la propuesta. Ello permite implementarla con un mínimo de daño para los sectores productivos. La desaceleración de la economía mundial no está prevista para ir más allá del 2009. En el caso de la propuesta de modernización fiscal la gradualidad se reflejará en que la tasa del régimen general, del 5%, se mantendrá en ese nivel en el 2009, en que la tasa impositiva aplicable a dividendos aumentará del 3 (actualmente mediante el timbre) a solo 5%, en que se permitirá deducciones de 100% del IVA para el pago del ISR por parte de trabajadores en relación de dependencia, y en que mecanismos más especializados de mayor control (como el control de precios de transferencias, a establecerse en el 2011) solamente se introducirán gradualmente.

Por último, había que enfrentar los argumentos más “clásicos” del sector privado, los que siempre mencionaban.

Frente al argumento de que hay que combatir la evasión antes de crear nuevos impuestos se proponía lo siguiente:

La iniciativa que se está presentando está dirigida primordialmente a combatir la evasión tributaria. Los que ya están pagando lo que corresponde, sin magnificar sus costos y gastos, o sin disminuir sus ingresos, no pagarán más en el 2009... Únicamente serán las empresas que aparentan muy bajos ingresos netos (o pérdidas “permanentes”) las que se verán obligadas a reportar costos e ingresos más cercanos a la realidad y que por consiguiente tendrán que pagar más.

Frente al argumento de que las reformas tributarias son contrarias a la “certeza” que se requiere para realizar inversiones:

La modernización fiscal significa que se establecen reglas claras para los inversionistas y para las personas en general. En vez de contar con impuestos temporales y extraordinarios (IEMA, IETAAP), se establece una base legal sólida con ingresos predecibles, que le permite tanto a las empresas como al Estado planificar bien sus gastos.

Frente al argumento de que los impuestos castigan la competitividad, al aumentar los costos de invertir:

La competitividad de Guatemala no depende ni debe depender de la existencia de impuestos bajos.

Depende de condiciones adecuadas de seguridad, de mano de obra calificada, de infraestructura, de capacidad empresarial y de un clima social y de negocios adecuado.

Lograr que existan estas condiciones requiere más y mejor gasto público y no su reducción. Los países que actualmente están reduciendo sus impuestos son países que ya tienen grandes montos de recursos (México, con su petróleo y Estados Unidos y España con cargas tributarias cercanas o superiores al 30%). Reducir los impuestos en Guatemala es erosionar seriamente la capacidad del Estado de apoyar el desarrollo de la competitividad, de defender a los más pobres y de garantizar la gobernabilidad.

Pero se necesitaba algo más que argumentos para enfrentar la ofensiva del sector privado, y la tibieza y debilidad política del gobierno para avanzar se hizo evidente a principios de julio. De acuerdo con el cronograma ya ajustado que teníamos, correspondía presentar el proyecto de ley –que ya teníamos después de un arduo trabajo de los técnicos y asesores del Ministerio de Finanzas y de la SAT– al Congreso. Yo ya lo había enviado al secretario general de la Presidencia, para que pudiera ir con la firma del presidente al Congreso que, de acuerdo con los procedimientos normales, significaría que primero debía pasar a la Comisión de Finanzas para su dictamen y luego al pleno para debate y eventual aprobación. Mi posición era que la discusión con el sector privado podía seguir, pero sin que impusieran un veto a la posibilidad de que se discutiera en el Congreso.

El proceso de discusión con el sector privado a nivel técnico no era negativo, pero se había vuelto lento, y ellos mismos se habían adelantado al iniciar un cabildeo con el Congreso para impedir avances. Esto volvería a repetirse en el futuro, por cierto. En esas condiciones, considerábamos en el Ministerio que había que mantener el paso e involucrar directamente a otros actores políticos en el proceso –los diputados– aunque siempre abiertos al diálogo con el sector privado y a la posibilidad de introducir modificaciones a la propuesta, aun cuando ya estuviera en el Congreso.

El apoyo mayoritario del Congreso estaba lejos de estar garantizado, pero al llevar el tema de la reforma allí, ampliábamos nuestros márgenes de acción.

El presidente no quiso dar ese paso. Los grandes empresarios le solicitaron reunirse con él, sin mi presencia, y él lo permitió y, peor aún, permitió que lo convencieran de que cambiara su posición. No sé qué argumentos utilizaron, qué promesas o qué amenazas. Pero la manera de detener el proceso fue volver a plantear el tema en el gabinete, ya con línea para que algunos expresaran su oposición. Para mí fue una ducha de agua fría. A los pocos días escribí lo que sentía en mi cuaderno de notas, que llevaba a todas mis reuniones. El texto de lo que pensé en aquel momento es el siguiente:

El 3 de julio se iba a presentar el PMF [Programa de Modernización Fiscal, al Congreso]. El sábado anterior una reunión solicitada por el G-8 con el Presidente, y excluyéndome a solicitud de ellos, dio lugar a la decisión del presidente que se postergara. La decisión tomó la forma de lanzar el tema a la discusión en el gabinete, que al discutir el tema se dividió en dos: los representantes vinculados al sector privado, en contra de la MF, y los que tenían una orientación más social demócrata, que se pronunciaron a favor.

Los argumentos en contra sonaron tristemente familiares, iguales a los que durante tantos años ha expresado el sector privado en contra de cualquier reforma tributaria.

Quedó en el aire –como se pretendía–, creo (aunque también creo que se subestimó el grado de polarización que se generaría), la duda sobre el envío del proyecto al Congreso. En realidad GA [Gustavo Alejos] había hecho un cabildeo –parece que a instancias de AC [Álvaro Colom] – para que el sector empresarial del gobierno se pronunciara en contra de la MF. Mi reacción, aparte de expresar mi opinión a favor, etc., fue tratar de disimular el paso atrás, pidiendo que se informara que por el problema con Otto Pérez se había decidido –ante el clima desfavorable en el Congreso– no enviar la iniciativa al Legislativo. Pero era innegable: dimos un paso atrás.

Pero AC parece haberse ‘puesto la camiseta’ de la MF después de esa reunión de gabinete. En particular, impulsó una reunión con el sector empresarial del gobierno y se lanzó en una campaña para obtener los votos en el Congreso para tres iniciativas (aprobar la ampliación presupuestaria, la MF y Petrocaribe). Impulsó la labor a favor de la MF frente al G-8 con una presentación donde destacaba los recursos con que se contaba y lo que se podía hacer con ello, en contraste con lo que se quería: p. ej. solamente podemos dar el 30% de seguridad con los recursos que tenemos. Tuvo una reunión con el G-8 con este enfoque. Yo no estuve presente porque estaba en una reunión de ministros de Finanzas en México, pero el resultado parece haber sido positivo, aunque condicionado. Por un lado el G-8 dijo que sí, que estaba de acuerdo con avanzar, pero por otro indicaron que se discutirían los “detalles” con los “técnicos” del Cacif al día siguiente. Sin embargo, cuando los “técnicos” (P. Pivaral, A. Boesche & Co.) llegaron y se reunieron con Gustavo A. [ Alejos], Arnoldo N. [ Noriega] y otros, la respuesta fue que la reforma era inoportuna, innecesaria y no moderada (radical).

La necesidad de llegar a un acuerdo previo con el sector privado, antes de enviar un proyecto de ley al Congreso, o de no hacerlo y esperar a que la iniciativa de ley estuviera en el Congreso como base para negociar con el sector privado y sin darles un derecho a veto, volvió a plantearse más adelante. Tuvimos la oportunidad –rara en la vida real– de experimentar cuál estrategia podría ser mejor, si hacer esa consulta previa antes o durante el proceso de aprobación en el Congreso. Pero la realidad también se encargó de complicar el experimento. Hubo dos ocasiones en que llegamos a acuerdos con el sector privado y una en que no lo logramos, pero en los tres casos había un ingrediente que faltó –la decisión contundente y estratégica del presidente–, y que resultó más importante, como argumentaré después de explicar lo que ocurrió con cada caso.

Por otra parte, fui iluso al tener esperanzas con lo que en aquel momento llamé “la puesta de la camiseta” del presidente. Sospecho que él tenía sentimientos contradictorios y aquí se manifestaba quizás una de sus mayores debilidades: tomaba una decisión y luego la cambiaba, y dejaba en el aire una impresión de indecisión. Creo que posteriormente cobró conciencia de la necesidad prioritaria de avanzar en este campo, pero ya con un poder diluido. En este caso no quiso una confrontación directa con los empresarios y El Periódico del 11 de agosto de ese año lo cita: “Entendemos perfectamente el temor de los empresarios sobre el ISR... este queda para discutirse en diciembre, pero con el compromiso de un sustituto del IETAAP, hasta que salga la nueva ley del ISR”.

Creo que un dirigente debe preservar sus espacios para cambiar e incluso para contradecirse en ciertas condiciones, pero una actuación continua de este tipo a la hora de impulsar acciones estratégicas termina por negar ese carácter prioritario de lo que se está haciendo. Y la reforma fiscal, sin negar la necesidad de que estuviera sujeta a negociaciones, y a juegos de cintura, requería esa voluntad y decisión firme, estratégica, decidida y contundente para poder ser exitosa.

Wikileaks posteriormente filtró un cable enviado desde la Embajada de Estados Unidos en Guatemala donde se informaba de una conversación sostenida el 8 de julio de ese año entre el embajador de Estados Unidos y el presidente, durante la cual éste le comunicaba al embajador –entre otras cosas– que no creía que el Congreso aprobara la reforma tributaria que se estaba proponiendo. Pero no era el Congreso; era el sector privado, que el presidente no se había atrevido a confrontar. Y lo que el presidente le comunicó al entonces embajador revelaba la ausencia de una voluntad presidencial de “jugársela” y de “ponerse la camiseta” de la reforma tributaria, a diferencia de lo que yo había creído percibir cuando escribí mis notas sobre el retroceso de la reforma. Me había equivocado, otra vez.

En todo caso, y como consecuencia del compromiso asumido por el presidente y su secretario privado con el G-8, se conformó un equipo facilitador para avanzar y en la práctica se inició una nueva etapa de negociación que culminó con una especie de acuerdo que básicamente postergó la presentación de la reforma del ISR, sujeto a que se llegara a un acuerdo con el sector privado –que continuaba ganando tiempo– y se convino avanzar con la parte de la iniciativa que tenía que ver con la tributación indirecta para presentarla inmediatamente al Congreso. Nuestro intento de impulsar una reforma integral, que incluyera al impuesto sobre la renta, había fracasado. El Cacif y algunos miembros del gabinete, incluyéndome, firmamos un acuerdo el 1 de agosto del 2008. Concretamente establecía que la propuesta de reforma del ISR se presentaría, sujeto a una discusión con el sector privado, a partir del 1 de enero del 2009, y que la propuesta de tributación indirecta (que incluía lo referente al IVA, vehículos, Código tributario y régimen aduanero) se presentaría a partir de agosto del 2008. También se acordó avanzar con mejoras en la transparencia del gasto y con la implementación de la  agenda de competitividad.

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Nunca hay un momento ideal para una modernización fiscal. Siempre se podrán encontrar argumentos de coyuntura, políticos (problema Meyer, problema Otto Pérez) o económicos... Frente a los argumentos de coyuntura política debe reconocerse que temas profundos de agenda, de carácter estratégico como la propuesta de modernización fiscal, no deben depender de la ocurrencia o no de problemas políticos coyunturales.