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Clientes hacen cola frente a un supermercado de la Parroquia, zona 6. Una falsa alarma de medidas más restrictiva provocó desabastecimiento en la mayoría de los supermercados de la ciudad

Seis aportes ante la emergencia, por JA Fuentes Knight

El programa que España acaba de aprobar para enfrentar el problema del coronavirus equivale a 20% del PIB
No es realista pretender impulsar la inversión privada: lo urgente es evitar la desinversión, es decir, el cierre de empresas
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Seis aportes ante la emergencia, por JA Fuentes Knight

Historia completa Temas clave
  • El exministro de Finanzas Juan Alberto Fuentes Knight cree que el programa económico de Giammattei contra la crisis tiene dos graves deficiencias. En este detallado artículo propone seis maneras de mejorarlo.
  • Aumentar las transferencias condicionadas, como Hong Kong y EEUU, a más de 2 millardos, y establecer un seguro de desempleo para cubrir por seis meses el 60% del salario de desempleados que han cotizado un año al IGSS.
  • Darles a los pequeños y medianos negocios un periodo de gracia para sus deudas. Debiera verse como un aporte del sector bancario. También habría que agregar la cobertura de ciertos costos de operación con créditos.
  • El Estado debe utilizar su poder de compra para reactivar la demanda, como proponen Saez y Zucman, y hacerle llegar los bienes y servicios directamente a los consumidores más desprotegidos. Además, debe canalizar la demanda hacia productores nacionales, cuando sea posible.
  • Financiar la ampliación presupuestaria con crédito de Banguat, justificado en situaciones de catástrofe, y no con bonos que solo benefician al sistema bancario privado.
  • Potenciar la construcción de infraestructura rural a corto plazo.
  • Flexibilizar la política monetaria y cambiaria para ajustarse más fácilmente a una situación de deterioro económico.

El Programa nacional de emergencia y recuperación económica recién dado a conocer tiene dos deficiencias: primero, la poca prioridad asignada a la atención social, tomando en cuenta a los más vulnerables ante la pandemia, como los adultos mayores y los niños desnutridos y, segundo, una noción equivocada de lo que es la emergencia en el ámbito económico. Lo anterior no significa descalificarlo sino favorecer un debate que pueda contribuir a revisarlo y mejorarlo. A continuación, se hacen comentarios y seis sugerencias acerca de cómo mejorar el programa.

Redes-lateral

Aumento de transferencias y seguro de desempleo

La primera limitación del programa ha sido bien explicada por Edgar Gutiérrez en su columna del 19 de marzo en ElPeriódico, donde señala que el programa confunde emergencia con reconstrucción. Erick Coyoy nota en Plaza Pública que el programa está orientado a la reactivación económica bajo el supuesto de que la crisis sanitaria se ha superado.

Resulta paradójico, porque las acciones concretas hasta ahora llevadas a cabo han sido de atención a la emergencia. Todos sabemos del cierre de negocios, del llamado a permanecer en casa, de la cancelación de actividades colectivas, y de la suspensión del transporte, además de la construcción rápida de un hospital en el Parque de la Industria.

También conocemos que apenas estamos al inicio de la curva, que puede ser intensa en el corto plazo o alargarse y distribuirse de manera más gradual a lo largo del tiempo, que es lo que se pretende con las medidas que oportunamente anunció el presidente Giammattei.

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Pero tampoco se nos escapa que al intensificarse el aislamiento social y las medidas restrictivas dirigidas a contener la propagación del virus, aumenta la recesión económica en cada país. A ello se agrega que la intensificación de la propagación del virus en Estados Unidos representa un serio riesgo para Guatemala, sin que podamos hacer nada para evitarlo.

Esto se podría reflejar, en el ámbito económico, en un golpe negativo muy serio por la vía de las remesas, el turismo y el crédito, con efectos mixtos por el lado de los “commodities”, como lo han documentado Daniel Fernández y Olav Dirkmaat.

Por consiguiente, lo que se considera un shock transitorio, originado en problemas de salud, puede tener efectos económicos profundos y duraderos, lo cual justifica acciones decisivas para evitarlo. El desafío no es sólo “aplanar la curva” de la propagación del coronavirus sino también aplanar la curva de la recesión económica.

Lamentablemente el programa de emergencia de Guatemala no profundiza lo que serían acciones adicionales de emergencia, con el agravante de que al reducirse la atención a la emergencia, no se le pone suficiente interés a la precaria situación de los más pobres y vulnerables, como ha explicado Edgar Gutiérrez.

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Una respuesta correcta en este ámbito, como él señala, es aumentar las transferencias de efectivo para estos grupos. Las múltiples experiencias positivas con transferencias condicionadas a nivel mundial, incluyendo su uso muy reciente en Hong Kong ante la propagación del coronavirus, justifican acudir a ellas, evitando los excesos clientelares del pasado.

El hecho que estuvieran contempladas en el plan que presentó el partido VAMOS durante las elecciones, y la propuesta de que se entreguen cheques personales en Estados Unidos, contribuyen a reducir la oposición a este tipo de programa en Guatemala.

Simone Dalmasso

Los Q 350 millones que se anuncian en el programa de emergencia ya estaban presentes en el presupuesto del 2018, vigente actualmente, y no son ni de lejos suficientes. Si se desembolsaran durante los meses del año que faltan, alcanzarían a sólo 130,000 familias por mes, otorgándoles la mínima cantidad de Q 300 por mes por hogar.

Significaría alcanzar a aproximadamente 650 mil personas, cuando lo más probable es que existan entre 8 y 9 millones en una situación de pobreza, ahora empujadas hacia la miseria por la recesión.

Para cubrirlos a todos con transferencias se requerirían más de Q 2 millardos. Es otro paradigma, y debiera de haberse reflejado en la ampliación presupuestaria, como reconocimiento de la existencia de una emergencia.

Además requeriría cierta focalización, no sólo en los más pobres, sino también tomando en cuenta las regiones más golpeadas por el impacto económico del coronavirus. Tal es el caso de aquellos municipios más dependientes del turismo, como nota Érick Coyoy. El impacto de la caída del turismo tendrá efectos muy concentrados en ciertos lugares del país, como Antigua, Flores y Atitlán, de acuerdo con Fernández y Dirkmaat.

Otro instrumento de protección social sería establecer un seguro de desempleo, como acertadamente propone Julio Héctor Estrada. Su propuesta es modificar la ley del IGSS y transferirle los recursos para cubrir por seis meses el 60% del salario de aquellos trabajadores desempleados que han cotizado al IGSS durante al menos un año. Tendría que ser parte del paquete de legislación aprobado por el Congreso como reformas legislativas de emergencia. El costo no es bajo. Estrada estima que se necesitaría que el gobierno le transfiriera al IGSS Q 1.5 millardos para cubrir esta necesidad.

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Períodos de gracia para el pago de deudas diversas y reducción temporal de costos

Una medida parcial, que evitaría que la situación de negocios que ahora se encuentran sin clientes empeorara aún más en las condiciones actuales, es darles a los pequeños y medianos negocios un período de gracia para no pagar sus deudas, incluyendo las de tarjetas de crédito, como tan claramente impulsó el presidente Bukele en El Salvador.

Esto, que el Crédito Hipotecario Nacional ya ofreció hacer, debería generalizarse al conjunto del sistema bancario de manera obligatoria por parte del Estado. Debiera considerarse como un aporte del sector bancario a la sobrevivencia de una buena parte de los negocios guatemaltecos.

Extrañamente, y a pesar de que ha sido propuesto por varias personas, como Edgar Gutiérrez y Julio Héctor Estrada, además de ser aprobado en El Salvador, no ha sido incluido en el programa de emergencia.

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A lo anterior habría que agregar la cobertura temporal de diversos costos de operación por medio de créditos, propuesta por Estrada: la reducción en pagos de electricidad, agua, arrendamiento e incluso salarios mediante créditos otorgados por un fondo establecido en el CHN y financiado por el Ministerio de Finanzas. Podría cubrir a empresas, cooperativas, profesionales y trabajadores independientes. Requeriría un cambio en la legislación aplicable al CHN, como se explica más adelante.

Compras del Estado para que no quiebren los negocios ante la evaporación de su demanda

Parece que los que redactaron el programa de emergencia no reconocen ciertas características del problema económico que están enfrentando la mayoría de los negocios en Guatemala. Plantean que “nuestro país necesita crecer más” y curiosamente proponen entre sus dos primeros objetivos “Preservar la confianza” y “Mantener la estabilidad”, cuando lo realmente importante es “Propiciar que la actividad productiva se recupere en el corto plazo”, el tercer objetivo.

En una emergencia como la actual no es realista pretender impulsar la inversión privada: lo urgente es evitar la desinversión privada, es decir, el cierre de negocios, que incluye desde los más grandes hasta los más pequeños, o micronegocios.

El programa plantea que la recuperación de la actividad productiva “requiere asegurar el financiamiento necesario para atender la emergencia” pero, cuando no tienen a quién vender, evitar el cierre de negocios no se logra solamente con financiamiento.

Congreso

Hasta antes de la crisis la mayoría de negocios sobrevivían o crecían y lograban pagar sus deudas, si las tenían. Pero con la crisis del coronavirus el programa de emergencia llama la atención a los problemas del “comercio, industria, servicios y turismo”, que representan más de las tres cuartas partes de la economía.

Darles un período de gracia para no pagar las deudas, u ofrecerles crédito para reducir sus costos, no es suficiente para resolver el problema central que tienen, que es el desplome de sus ventas. ¿Cómo resolver lo que ante la crisis actual Emmanuel Saez y Gabriel Zucman han llamado la “evaporación” de la demanda?

Parte de esta demanda se podría restablecer con un programa ambicioso de transferencias condicionadas, pero ello no es suficiente para cubrir la mayor parte de la evaporación de la demanda que ocurre cuando todos permanecen en sus casas.

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La propuesta que está siendo discutida a nivel mundial, de Saez y Zucman, es utilizar el poder de compra del Estado para reactivar la demanda, que en este caso es resultado de una brecha entre compradores y vendedores. El coronavirus ha desarticulado la relación entre la oferta y la demanda, e impide que funcione el mercado cuando éste depende de la presencia física de los consumidores.

El Estado puede contribuir temporalmente a esa articulación comprando directamente a los productores y luego haciéndole llegar los bienes y ciertos servicios a los consumidores. Se trata de evitar la quiebra de negocios por razones que no tienen nada que ver con la eficiencia o su capacidad de competir, sino con un problema externo y transitorio, de salud.

Pueden identificarse varias maneras de articular la demanda y la oferta mediante las compras del Estado. Una es asegurar que la demanda que ya tiene el Estado se canalice a productores nacionales preferentemente.

Es incorrecto acudir a la liberalización de importaciones de alimentos y de otros bienes que se producen en Guatemala en el momento actual, como lo propone el programa gubernamental de emergencia. Eso es aplicable a medicamentos, que sólo se ensamblan en el país, pero no a otros bienes.

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Comencemos por la lista de productos requeridos por el Estado para enfrentar la crisis, que el propio programa identifica: batas quirúrgicas descartables, guantes /látex, mascarillas, gafas de seguridad, catres, sábanas, frazadas/ponchos, kits de higiene personal (cepillo dental, peine, pasta, champú, jabón, papel higiénico), carpas, bolsas para desechos hospitalarios, mesas y sillas portátiles, alcohol en gel, cloro, jabón líquido antibacterial, agua embotellada, materiales educativos y alimentos. Muchos pueden ser producidos en Guatemala.

Una activa búsqueda de acuerdos con productores nacionales, con la debida fiscalización de organizaciones de la sociedad civil y de la Contraloría, podría permitir que estas compras contribuyeran a cierta recuperación económica. Requeriría la aprobación de una legislación especial de contrataciones, que le otorgara agilidad al proceso de compras ante esta circunstancia especial de crisis. Tendría que privilegiar la revisión ex post del procedimiento seguido, en vez de precisar con excesivo celo su control ex ante.

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Pero las compras no tendrían que limitarse a los bienes y servicios que necesariamente requiere el Estado. Debiera ampliarse como mecanismo para sectores grandes de la economía para evitar una hecatombe.

Con una nueva legislación especial de compras, podrían contemplarse compras directas a diversos negocios o productores a cambio de un pago inmediato, y luego el Estado podría distribuir lo comprado de manera gratuita a los ciudadanos más necesitados, posiblemente a través de organismos no lucrativos.

Simone Dalmasso

Otra opción sería que el Estado pagara por adelantado, a cambio de una promesa de entrega futura del bien o servicio de que se trate. Estas promesas de pago, que vendrían siendo como bonos expresados en quetzales, podrían ser vendidas en el futuro por el Estado a consumidores interesados en adquirir los bienes y servicios de empresas individuales que previamente recibieron el pago del Estado. Lo harían bajo condiciones normales, cuando ya no existieran impedimentos al contacto humano.

Un mecanismo como éste puede ser especialmente importante en el caso de los servicios, que actualmente representan más del 60% del PIB de Guatemala, y que es el sector más golpeado por las políticas de aislamiento social que se han implementado.

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En ambos casos se requeriría una nueva legislación, aprobada como parte de la legislación de emergencia por parte del Congreso, que permitiera que estas compras se realizaran de manera ágil, monitoreada por organismos no lucrativos y la Contraloría de Cuentas, y con una estricta rendición de cuentas posterior a las compras. Sería una forma de evitar quiebras y desempleo, que si se dieran harían mucho más difícil una recuperación posterior rápida.

También se justifica en el actual contexto la aprobación de la Ley de Insolvencias que está en el Congreso, y que permite mantener balances entre acreedores y deudores, complementado con recursos para facilitar procesos de reorganización que eviten quiebras.

Simone Dalmasso

Financiamiento público y no privado para la emergencia

El programa de emergencia propone incrementar el gasto público en Q 7 millardos, lo cual aumentará la brecha entre ingresos y gastos del Estado hasta alcanzar un déficit fiscal equivalente a un 3.5% del PIB.

Aumenta el déficit fiscal, lo cual es congruente con la necesidad de contar con una política fiscal contra-cíclica frente a una recesión.

Es correcto hacerlo, y la deuda de Guatemala aún le da cierto margen para cubrirlo sin demasiados riesgos, pero hay que financiar ese mayor déficit, lo cual puede hacerse de diferentes maneras.

El programa de emergencia propone cubrirlo mayoritariamente con Q 5 millardos de colocación de bonos, y un remanente cubierto con préstamos externos.

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Los bancos privados comprarán esos bonos, le transferirán los recursos al Estado, y éste les tendrá que pagar una tasa de interés por el préstamo. Los principales beneficiarios de esta operación financiera serán los bancos, actualmente con abundantes recursos líquidos que no han querido destinar a inversiones productivas. Ahora los destinarían a comprar bonos del Estado, lo cual sería una inversión con rendimiento garantizado y sin riesgo.

Esa no es una política adecuada.

El artículo 133 de la Constitución permite que el Estado acuda al Banco de Guatemala, el banquero del Estado, para que le suministre crédito en situaciones de catástrofe. Guatemala está enfrentando una catástrofe.

El Banco de Guatemala, con la aprobación del Congreso, podría financiar un aumento significativo del gasto en estas condiciones, y al mismo tiempo adoptar una política monetaria prudente que evitara que las presiones inflacionarias amenazaran la estabilidad financiera.

Quizás lo que están haciendo otros países nos ayude a colocar nuestros desafíos en perspectiva: el programa que España acaba de aprobar para enfrentar el problema del coronavirus equivale a 20% del PIB.

El Crédito Hipotecario Nacional es el único banco estatal que recibe depósitos del público y que hace préstamos, actualmente para vivienda. El programa de emergencia propone canalizarle algunos recursos para crear dos fondos (fideicomisos) y operar como garantías para crédito a PYMES y para la vivienda.

Otras propuestas, como la de Julio Héctor Estrada, proponen constituir un fondo en el mismo banco para cubrir funciones más amplias.

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Las dos propuestas pueden potenciarse con una iniciativa más amplia, que también requeriría de una reforma legislativa de emergencia para convertir al CHN en un banco público de desarrollo. Seguiría el patrón exitoso de bancos públicos de desarrollo en países como México, Chile y Brasil, evitando los problemas de ineficiencia y corrupción que han sacudido a otros bancos de esa naturaleza.

Fondos en el CHN vienen siendo fideicomisos, y los fideicomisos despiertan desconfianza entre los guatemaltecos. Para constituirlos se tendría que modificar la legislación, dada las restricciones que actualmente existen para crear fideicomisos. Mejor crear un banco público de desarrollo hecho y derecho y, si no se aprobara rápidamente la legislación correspondiente, utilizar los mecanismos de ejecución directa del presupuesto a través de los ministerios.

En todo caso, el Banco Mundial realizó un estudio y una propuesta que se basa en las lecciones negativas y positivas aprendidas, que permitiría definir elementos básicos de una reconversión del CHN para que tuviera la capacidad de responder a emergencias como la actual, y al mismo tiempo satisfacer las necesidades de negocios que no son cubiertas por la banca privada en Guatemala.

Infraestructura rural a corto plazo

La ampliación del presupuesto se dedica principalmente a gastos de funcionamiento. Pareciera que la excusa de la emergencia se utilizó para hacer la revisión presupuestaria que no se tuvo éxito en lograr el año pasado.

De los Q 7 millardos, casi cuatro se dedican a cubrir gastos corrientes de los ministerios de Educación, Salud, Comunicaciones y Gobernación, además de casi Q 1 millardo para el pago de la deuda, y algo menos (Q 850,000) para los muy cuestionables Consejos de Desarrollo, que no han logrado ejecutar buena parte de sus recursos asignados para inversiones en el pasado, como ha señalado Coyoy.

No está claro si la devolución del IVA (Q1.5 millardos) para exportadores está incluido (parcialmente) en el pago de la deuda. No pareciera ser así, y no aparece en otros rubros.

Aparte de cierto aumento en el presupuesto del Ministerio de Salud, que de todos modos tenía que realizarse para cumplir con obligaciones de aumentar salarios, la mayor parte de estos aumentos no están vinculados a la emergencia. Más recursos para el Ministerio de Salud tienen una justificación social y humana pero también económica: en la medida que tenga mayor capacidad para atender los problemas del coronavirus se podrá acudir menos a medidas de contención y aislamiento social, y menor será la recesión y su costo económico.

Por otra parte, los recursos destinados en el programa de emergencia a transferencias, vivienda y pymes, que sí están vinculados con atención de emergencia, apenas llegan a algo más de Q 600,000.

Según el programa de emergencia el mayor aumento de la inversión se daría con nuevas alianzas público-privadas (construcción y ampliación de los puertos Quetzal, Champerico y Santo Tomás de Castilla, carretera del litoral del pacífico, aeropuerto de carga de Escuintla, anillo metropolitano, carretera el Rancho-Puerto Barrios y Metroriel), y en el programa de emergencia se propone de manera explícita no acudir a la Ley de Alianzas para el Desarrollo de infraestructura económica y/o la Ley de Contrataciones del Estado para ejecutar estas inversiones.

Simone Dalmasso

Este es un tema polémico. Los compromisos financieros asumidos por el Estado en estos casos, que al ser garantías pueden ser importantes, no están incluidos en la ampliación presupuestaria. El Presidente agregó en su discurso en el Congreso la construcción de un edificio para el Legislativo, que seguramente tampoco estaría sujeto a la aplicación de estas leyes. Puede interpretarse como un ofrecimiento dirigido a obtener el apoyo del Congreso para aprobar una nueva modalidad ad hoc de ejecución o una nueva ley sobre inversión en infraestructura.

Por tratarse de grandes inversiones, el debate que necesariamente debe tener esta propuesta sugiere que no se aprobarán tan fácilmente, y su ejecución difícilmente será parte de un programa de emergencia.

Frente a ello otros mecanismos de ejecución directa por parte del Estado, como la Dirección de Caminos, podrían ser más ágiles, así como inversiones en caminos rurales (y no por la vía de los Consejos de Desarrollo) para integrar el mercado interno, favorecer una reactivación con equidad y revitalizar la demanda ante su virtual evaporación.

Obras de irrigación también le permitirían a productores en pequeñas parcelas convertirse en unidades económicas viables y compensar el previsible aumento del desempleo.

El ajuste del tipo de cambio

Este es otro tema polémico. El programa de emergencia plantea la necesidad de “evitar volatilidad en el tipo de cambio nominal, con lo que coadyuvará a mantener estables las expectativas de los agentes económicos.”

No toma en cuenta que como parte de una política contra-cíclica es conveniente flexibilizar la política monetaria y cambiaria para facilitar un posible ajuste ante una situación de deterioro económico, aparte de reducir la tasa de interés líder para reducir el costo del endeudamiento interno del Estado. Durante la crisis financiera mundial que Guatemala enfrentó en 2008-9, se permitió que la relación entre el quetzal y el dólar llegara hasta Q 8.20 por dólar.

La reciente combinación de que el dólar se aprecie y el peso mexicano se deprecie sugiere que la política cambiaria debe tener un papel más activo para “propiciar que la actividad productiva se recupere en el corto plazo”, tercer objetivo del plan.

Esto es especialmente importante para pequeñas empresas, micronegocios y productores de granos básicos golpeadas por importaciones baratas y el contrabando. Permitir cierta depreciación controlada (llamada “sucia” por los economistas) del tipo de cambio puede ser importante para evitar lo que se está convirtiendo en una virtual “competencia desleal” de estas importaciones, y protegería el mercado interno sin acudir a barreras comerciales. Podría reducir la evaporación de la demanda interna, especialmente ante el deterioro de la demanda externa, reflejada en la contracción y fragmentación de los mercados internacionales.

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