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El Ministerio de Ambiente persigue su propia cola

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El Ministerio de Ambiente persigue su propia cola

Tiempo aproximado de lectura: 14 mins
/ Ilustración: Dénnys Mejía
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El Ministerio de Ambiente no ha sido capaz de trazar una ruta eficiente hacia mejores prácticas ambientales. Varios defectos de origen siguen convirtiéndolo en una institución lenta e incapaz de hacer respetar la legislación ambiental.

La tía Julia prepara la mejor mermelada de naranja de la ciudad, y quisiera comercializar algunos frascos. Bonita iniciativa, pero antes, debe presentar su Estudio de Impacto Ambiental.  

La carretera que llega a Champerico parece pista de motocross, y el alcalde quisiera bachearla. Excelente, pero que el jefe edil cumpla la ley y prepare su Estudio de Impacto Ambiental.

Los niños son traviesos, y la escuela oficial rural “José Martí” necesita cambiar las ventanas rotas a pelotazos de sus aulas. Muy bien, pero que sepan que la obra es ilegal si no muestran antes un Estudio de Impacto Ambiental.

Los casos anteriores son hipotéticos, pero ilustran un hecho: de acuerdo a la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, todo proyecto, obra, industria u actividad, por mínima que sea, requiere un estudio ambiental. Estudio que debe revisar y aprobar el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN).

Esta ley pone en serios aprietos al Ministerio. Cada año, éste debe revisar entre 10 y 15 mil Estudios de Impacto Ambiental (EIA). El 60% corresponden a proyectos de mínimo impacto. “Los funcionarios de ambiente revisan estudios para tortillerías, panaderías, pensiones de siete cuartos”, explica  Andreas Lehnhoff, Ministro de Ambiente durante el corto periodo de Alejandro Maldonado, y ahora director regional del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) Resultado: “Estos estudios consumen el tiempo de los funcionarios. Los proyectos de alto impacto, grandes urbanizaciones, mineras, hidroeléctricas, no reciben la suficiente atención”, señala.

 Este es uno de los múltiples problemas que atenazan al MARN y lo convierten en una institución incapaz de velar por el medio ambiente de forma eficaz, de liderar un movimiento hacia mejores prácticas ambientales, de controlar y denunciar a los que contaminan o afectan recursos estratégicos como el agua, los bosques y los suelos. Son problemas estructurales, que en sus 16 años de existencia, la institución no ha sabido resolver.

Sistema de protección ambiental

En el papel, el funcionamiento del MARN no es tan diferente del de otros países de la región. El sistema está construido sobre tres pilares: gestión, supervisión y cumplimiento legal.

La gestión consiste en revisar los Estudios de Impacto Ambiental, es decir, verificar que el diseño de los proyectos no conlleve riesgos ambientales demasiado altos, y que las medidas para prevenir estos daños o mitigar los impactos sobre el medio ambiente estén bien fundamentadas.  La supervisión consiste en enviar auditores al terreno para comprobar que las empresas están cumpliendo con lo que anunciaban en sus estudios. Si las empresas no cumplen, entonces la unidad de Cumplimiento Legal se encarga de sancionarlas y de denunciarlas ante el MP si es necesario.

Este sistema en tres partes debe permitir, al menos en la teoría, que el desarrollo del país avance sin dañar irremediablemente al ambiente. No puede ser tan rígido que no permita la actividad económica, ni tan laxo que se olvide del entorno natural. En la práctica, según Andreas Lehnhoff, el MARN no ha logrado el segundo objetivo: “Vemos indicadores de deforestación, contaminación, destrucción de los hábitats, vulnerabilidad del territorio que crecen inmensamente, y nuestro sistema de gestión del ambiente está demostrando ser inefectivo”, opina el exministro. Pero tampoco ha cumplido con el primero: obtener una licencia ambiental es un trámite burocrático pesado y lento, que muchas empresas prefieren obviar aunque caigan en la ilegalidad. “Es una estructura funcionaria, jerárquica, que no permite que un expediente pase por un proceso ágil”, explica Lehnhoff.

Estas falencias que Lehnhoff pudo constatar en las quince semanas en que dirigió el Ministerio están tan enraizadas, que tomará tiempo y mucha voluntad política subsanarlas.

La montaña de estudios que no para de crecer

Todos los días, en la sede del Ministerio de Ambiente llega un grupo de 25 personas cuya única tarea es revisar en cadena los miles de Estudios de Impacto Ambiental que ingresan. Son los asesores ambientales y en ellos se basa el sistema de gestión ambiental de Guatemala.

La mayoría de ellos labora mediante contratos precarios 029 y sueldos inferiores a los que podrían obtener en el sector privado. Todos los años, algunos de ellos se cansan del servicio público y, en vez de seguir revisando estudios, se van a alguna empresa a redactarlos. El año pasado, según el actual viceministro de ambiente Alfonso Alonzo, los asesores ambientales del Marn eran 40. Los recortes de presupuesto han bajado la planilla casi a la mitad.

Su carga de trabajo es tal, que cada uno de ellos tiene sobre su escritorio entre 50 y 100 estudios que revisar. El proceso es tan engorroso como delicado. Como tienen apenas un estatus de consultores, un verdadero funcionario tiene que supervisar su trabajo, y firmar sus dictámenes. Según el reglamento, los asesores tienen plazos definidos para revisar los estudios, pero, en realidad nadie pretende que cumplan con los tiempos.Según Alfonso Alonzo, cuando la administración de Sidney Samuels tomó las riendas del ministerio, se encontraron con una presa de 1150 estudios de impacto ambiental. Afirma que ya la han reducido a 500 o 600.

¿Cómo logran analizar más expedientes con la mitad de asesores? – se le preguntó al viceministro

Trabajando más. Ahora la gente se va a las nueve de la noche. Los trabajadores han adoptado la mística de trabajo que ven en el ministro Sidney Samuels. Además, hemos realizado una reingeniería para agilizar los procesos explicó.

Los Estudios de Impacto Ambiental se dividen en seis categorías, según el impacto potencial de la actividad. Los de categoría A son los de mayor impacto: hidroeléctricas, mineras, puertos, grandes plantas industriales. Estos estudios pueden contar con miles de páginas. Para revisarlos, tienen que unirse varios analistas con diversas especialidades (geólogos, hidrólogos, ingenieros forestales…). Vienen luego las categorías B1 y B2, de impacto medio. En esta categoría están, por ejemplo, las granja avícola o la construcción de un edificio. Antes estos sólo podían evaluarse en la sede central del Marn. Ahora con lo cambios introducidos por Samuels, las delegaciones departamentales pueden aprobarlos o descartarlos. Las categorías C1, C2 y C3 son las de mínimo impacto, en las que encontramos las mermeladas de la tía Julia o el bacheo de carreteras. Desde hace dos años, el EIA de las categorías C2 y C3 consiste en un formulario que el usuario puede rellenar. Ya no requieren de un experto ambiental, como los otros.

Para saber a qué categoría pertenece cada emprendimiento, el MARN dispone de un “listado taxativo”, un repertorio que contiene 555 actividades y tipos de proyecto. Este listado contiene algunas curiosidades difíciles de entender. Por ejemplo, un restaurante forma parte de la categoría C1 si sólo sirve bebidas sin alcohol o cerveza. Pero sube a la B2 si se sirven licores. Con esto, para el restaurantero, la cantidad de requisitos y el precio de la licencia ambiental suben significativamente si se le ocurre servir gin tonics a sus clientes.

Para el experto ambiental Juan Carlos Gemmell, es todo el sistema ambiental que debe ser revisado. “¿Para qué pedirle un Estudio de Impacto Ambiental a un café internet. Para qué multar por una banqueta, unas ventanas, el bacheo de las carreteras, las jaleas de la tía? Con la regulación de construcción, o con el registro sanitario debería ser suficiente”, explica.

Esta es también la opinión de Freddy Chiroy, quien fue director de gestión ambiental en el MARN entre 2014 y 2016. Para Chiroy, el MARN no debería analizar Estudios de Impacto Ambiental para proyectos muy pequeños. Simplemente, deberían guardarse como registro, para saber que existen.

Chiroy sueña con que Guatemala se dote con algo similar al sistema Vigea, implementado por El Salvador en 2014 con el apoyo de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de Estados Unidos. Vigea es una plataforma en línea que permite a los usuarios completar por internet los formularios para obtener una licencia ambiental para proyectos de bajo impacto. Además, el sistema permite ubicar geográficamente todos los proyectos, grandes o pequeños. Cada ciudadano puede acceder al mapa, informarse sobre las características de los proyectos registrados, y descargar el resultado de las supervisiones ambientales realizadas por el Ministerio de Ambiente. Con lo cual, Vigea, además de ser una plataforma de registro de proyectos, también es una herramienta de transparencia y de ordenamiento territorial.

Alfonso Alonzo afirma que un sistema análogo está en curso de implementación. Espera que a mediados del año próximo, esté en funcionamiento y permita obtener el permiso ambiental para ciertas obras en apenas unos segundos.

Otros expertos no ven con tan buenos ojos la idea de que el MARN registre los pequeños proyectos sin evaluarlos ambientalmente. Uno de ellos es Raúl Maas, del Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA), de la Universidad Rafael Landivar. “Desclasificar algunas actividades es peligroso por lo de la fragmentación de los Estudios de Impacto Ambiental”. El investigador se refiere a una práctica habitual y poco ética de algunos consultores ambientales, que consiste en dividir un proyecto grande, de alto impacto, en varios proyectos pequeños de mínimo impacto. Un ejemplo que conocen bien los asesores del MARN es el de los residenciales: muchas veces los promotores no realizan un estudio para el conjunto del proyecto habitacional, sino que envían equis estudios idénticos que corresponden a cada una de las casas. Con lo cual, logran esconder los verdaderos impactos ambientales del residencial. Otro caso notable de fragmentación fue el de la fallida mina Cerro Blanco, en Jutiapa. Esta mina, propiedad de la transnacional canadiense Goldcorp, segmentó su proyecto en 16 partes. Sus Estudios de Impacto Ambiental fueron aprobados como de categoría C, como si el impacto de la mina fuera equivalente al de una tortillería. “Si abrís esa ventanita del registro, por allí van a pasar muchas cosas. Hay un sector muy hábil para utilizar estas aperturas”, agrega Maas.

Pero para Freddy Chiroy, al disminuir la cantidad de EIA que el Marn debe evaluar, se podría liberar recursos para mejorar en el plano de la supervisión ambiental, otro de las grandes deudas pendientes por la institución.

Un MARN con pocos ojos

Sin supervisión ambiental, la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental no pasa de ser un mero juego de salón. El papel lo aguanta todo, dicen, y para una empresa de consultoría ambiental, es fácil armar hermosos planes de mitigación de impactos, y convencer de que los proyectos son todos beneficiosos para el medio ambiente. Por eso, el MARN debe desplazarse  para ver en el terreno cómo operan las empresas, municipalidades y demás instituciones.

Pero el Ministerio de hoy sufre de un desequilibrio. Mientras 30 o 40 asesores revisan EIA tan rápido como pueden, la institución apenas cuenta con unos 9 auditores para monitorear el cumplimiento de los estudios ambientales. Alfonso Alonzo admite este déficit, y lo achaca al presupuesto del MARN. “Se necesitan más recursos. Con un presupuesto de Q142 millones, somos la cenicienta del ejecutivo”, lamenta.

Según Fredy Chiroy, mientras él fue director de gestión ambiental, el MARN realizaba unas 50 supervisiones al año. En  2015, indica, lograron hacer 100. Basta cotejar el dato con las aproximadamente 400 denuncias por daños ambientales que llegan al Ministerio cada año, o con los 10 a 15 mil EIA que ingresan, para medir los niveles de impunidad ambiental

Además, los auditores sufren de la falta de reglamentos ambientales. Un ejemplo: un auditor llega a una fábrica y se da cuenta que su chimenea despide un humo amarillo de olor muy sospechoso. Haciendo un estudio, podría identificar alguna sustancia tóxica. Pero, como no existe ninguna regulación en materia de calidad del aire, no sabe a partir de qué concentración se debe sancionar a la empresa que contamina. El auditor puede utilizar normas internacionales, como las de la Organización Mundial de la Salud, o tomar iniciativas y decidir por él mismo. Pero nada garantiza que un juez las acepte en un proceso judicial.

Lo mismo pasa con el ruido: no existe regulación nacional sobre niveles sonoros.  Sólo la Municipalidad de Guatemala tiene una regulación para el ruido. O con las aguas, cuya calidad aún no está normada. Tampoco hay reglas contra la contaminación visual para librar a Guatemala de tantas antenas de telefonía y vallas gigantes que rompen con l el paisaje.

Alfonso Alonzo asegura que un reglamento sobre emisión de gases está en curso, lo que permitiría regular, entre otros, los gases que emiten los vehículos.

El consultor ambiental Jefferson Santiago piensa que es necesario pasar de un sistema basado en los Estudios de Impacto Ambiental a un sistema basado en la supervisión de las actividades. En su opinión, habría que diseñar un modelo en el que los consultores ambientales puedan participar en la tarea de auditoría ambiental. “Es lo que tienen otros países. El EIA se reserva para proyectos grandes”, afirma.

Crimen y castigo

¿Cuánto se perdió con el derrame tóxico del río La Pasión? ¿Cuál es el daño, medido en quetzales, provocado por una cantera o un basurero ilegal? ¿A cuánto debe ascender la multa a una empresa que haya usado 80 galones de pesticidas prohibidos?

El MARN no lo sabe puesto que no dispone, a día de hoy, de una regulación que le permita dar un valor monetario a los daños ambientales. Sin esto, el principio del que contamina paga sigue siendo letra muerta.

Esto no significa que el Ministerio no cobre multas. Lo hace. Según Jorge Lemus de León, exdirector de cumplimiento legal del MARN, cada año, las sanciones a las empresas e instituciones del Estado ascienden a unos Q4 millones.

Pero estas sanciones son puramente administrativas. Castigan el hecho de no tener un Estudio de Impacto Ambiental, o el hecho de haberlo incumplido. Por ejemplo, si una fábrica suelta sus aguas contaminadas a un río, el MARN le puede cobrar por no haber respetado sus compromisos plasmados en el estudio. Pero no es capaz de tasar el daño que la contaminación pueda causar a la salud humana y al medio ambiente. Las faltas administrativas de esta naturaleza reciben multas comprendidas entre Q5,000 y Q100,000. Los daños ambientales, como el ecocidio del río La Pasión o los desvíos de ríos, deberían tasarse en millones.

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Tanto así, que muchas empresas prefieren pagar las multas antes que cumplir con la normativa ambiental. Es el caso, según Jorge Lemus, de las empresas de telefonía. Estas generalmente no esperan a obtener sus licencias ambientales para instalar sus antenas. Las empresas optan por pagar, a veces sin protestar, a veces demorando los procesos, los Q5 mil o Q25 mil que el MARN les cobra de multa

Pero, esto podría estar cambiando. El MARN, el Ministerio Público y la Procuraduría General de la Nación, con el apoyo de USAID están trabajando un manual para tasar los daños ambientales. Con esto, no sólo el MARN podría reevaluar las multas que cobra, sino que, en un proceso judicial, el MP y la PGN podrían exigir una reparación digna a los que dañen el ambiente y a las poblaciones. Si todo va bien, según las instituciones, este nuevo instrumento podría estar listo este año. Además de este nuevo manual, el Ministerio de Ambiente está redactando un nuevo reglamento interno, el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental que debería empezar a operar en dos meses. Este debe modificar algunos aspectos del funcionamiento del Ministerio, como, por ejemplo, los plazos de evaluación ambiental, las categorías de las actividades o el cobro de multas.

El contenido de este reglamento será la señal más clara de hacia dónde quiere ir el Ministerio de Ambiente dirigido por Sidney Samuels. Alfonso Alonzo, Viceministro de ambiente, anticipa que en el nuevo reglamento se intentará agilizar más la evaluación ambiental y el otorgamiento de licencias. Además, ampliarán las licencias de dos a tres años.

Pero hay otros muchos puntos que el MARN debería tomar en cuenta. ¿Se decidirá a castigar el fraccionamiento de Estudios de Impacto Ambiental y a multar a los consultores que incurran en esta práctica fraudulenta? ¿Buscará poner énfasis en la supervisión ambiental? ¿Castigará la reiteración de las mismas faltas por las mismas empresas, como en el caso de las antenas de telefonía? ¿Logrará por fin cobrar el costo real de los daños ambientales? Si la respuesta es negativa, el MARN seguirá siendo esa institución que juega a perseguir su propia cola, dejando sin protección el medio ambiente. 

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