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“El Gobierno no es el Estado. El Estado son las personas”
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“El Gobierno no es el Estado. El Estado son las personas”

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Hasta hace quince años nadie les preguntaba. Las decisiones de las comunidades rurales apenas eran algo que repercutía, que planteaba oposición, o que cuestionaba directamente a un gobierno. Pedro Rolando Ixchíu ha sido uno de los abogados, ex presidente de la Junta Directiva de los 48 cantones de Totonicapán, que ha vivido todo el proceso y desarrollo de las consultas ciudadanas. Ha planteado además, para la época democrática de poco más de 25 años en Guatemala, argumentos jurídicos y explicaciones desde el derecho maya sobre procedimientos para resolución de conflictos.

En esta entrevista, como investigador del pluralismo jurídico, Ixchíu explica y contextualiza algunas razones para entender las decisiones populares. El marco legal, por ejemplo, cuando empezó a llegar “el desarrollo”.

Un flashback de la época colonial, como dice Ixchíu y cita a Galeano: “Ellos trajeron la biblia y nosotros teníamos la tierra. Cuando dijeron que oráramos, y luego abrimos los ojos, ya nosotros teníamos la biblia y ellos la tierra”.

Llegaron los megaproyectos, las empresas mineras, las hidroeléctricas y se ubicaron, allí cerca, donde la gente vivía, donde los pueblos indígenas tenían propiedades desde hace cientos de años. Entonces se dio el conflicto, las preguntas, y también las consultas comunitarias.

La voluntad popular, el Estado y los pueblos originarios, para Ixchíu, destacan como puntos de partida en el análisis de convenios internacionales, ratificaciones, sentencias, modelos económicos y la solvencia constitucional de lo que significa o puede significar el poder de decisión de los ciudadanos. Cómo las consultas son y no tomadas en cuenta por el Ejecutivo, las leyes y la justicia de Guatemala.

En el contexto guatemalteco, ¿quétipos de mecanismos de consulta ciudadana se mantienen vigentes?

No es sólo unoel acto de la voluntad popular que se mantiene vigente, ciertamente. Son varios.En Guatemala hay tres posibilidades legales para conocer la decisión de los ciudadanos sobre algo que los atañe, los afecte directamente:las consultas populares, los cabildos y las consultas comunitarias...

¿Son jurídicas las diferencias que se dan entre ellas?

Sí, de forma. La primera, la consulta popular, aparece regulada de tres maneras en la Constitución Política de la República. Su definición está contenida una vez en el artículo 173 de la Constitución de la República, específicamente como “el procedimiento consultivo a los ciudadanos convocado por el Tribunal Supremo Electoral sobre las decisiones políticas de especial trascendencia para el Estado”. Aparece una vez más en el artículo 280 con cita a la definición del 173, puntualmente se alude aquí a la participación ciudadana en torno al tema de reformas constitucionales.Por último se menciona, casi al final de la Constitución, en el artículo 19 del título VIII, para resolver mediante consulta los derechos que todavía tiene Guatemala sobre el territorio de Belice.

Por otra parte, la consulta comunitaria es una situación más bien implícita en la Constitución Política de la República, susprocedimientos, normativa y explicación, sin embargo, existen como una extensión ratificada por la Corte de Constitucionalidad(CC) en tratados y convenios internacionales. La tercera sección de nuestra Constitución guatemalteca, por ejemplo, contempla sin demasiados detalles el tema de comunidades indígenas.

Guatemala, desde 1997, ha reconocido la ampliación y desarrollo de esta sección –artículos 66 al 70– a través del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La consulta comunitaria, el derecho de los pueblos para decidir sus prioridades en procesos de desarrollo, está reglamentado en el artículo seis y siete de este convenio. La Corte de Constitucionalidad incluso aprobó su compatibilidad y complementariedad respecto a la Constitución Política de la República, que no se opone sino que, por el contrario, tiende a consolidar el sistema de valores que proclama el texto constitucional.

Y el cabildo, que es una forma de consulta sobre asuntos importantes para un municipio, aparece en el Código Municipal –artículo 38– para que los vecinos participen en reuniones del Consejo. La consulta a vecinos, a las comunidades o autoridades indígenas que cita el Código Municipal –artículo 60 al 66–, por su parte, no menoscaban las decisiones finales del Concejo Municipal, y mucho menos la del alcalde. En estas dinámicas, los vecinos tienen voz pero no voto.

¿El respaldo legal de estas consultas es solvente?

En torno al tema de las consultas hay un marco legal altamente preocupante. No hay seguridad jurídica. La fe pública de los funcionarios está altamente cuestionada. Y la creación de leyes es algo que no se consulta y de por sí únicamente se impone. Pero la mayor contradicción recae en el ejercicio lógico que interpreta el poder. El poder de conformidad con la Constitución. El poder como Estado. El poder público de los ciudadanos.

¿Es esto lo que podríamos llamar tras más de 25 años de democracia en Guatemala una soberanía de la “voluntad de la mayoría”?

El ejercicio intelectual no es ni demasiado difícil ni engorroso, resulta más bien de una interpretación simple y a la vez básica. De sentido común si se quiere, y sí, congruente con conceptos como Estado, Nación, Gobierno, soberanía y autonomía. ¿Qué es, en sí, el poder y en quién radica según la República de Guatemala? La respuesta, desde luego, es el pueblo. Se supone, se debería suponer,efectivamente que la democracia es el Estado donde el pueblo define y decide y gobierna. ¿Qué cómo se manifiesta su poder? A través de la consulta es una manera.

El poder popular, no obstante, enfrenta problemas. Problemas para ser escuchado. Problemas para decidir. Para ser consultado.

El problema es que no hemos entendido que el Gobierno no es el Estado. El Estado son las personas. Vivimos una dictadura de la clase que llega al poder, al Gobierno.

¿Qué decir de sentencias como “Los intereses del ‘Estado’ están sobre los intereses de los municipios”?

La soberanía es al Estado-Nación lo que la autonomía es al municipio.Y eso, por silogismo, es soberanía en cualquier parte del territorio. Es cierto que las comunidades son entendidas como descentralizadas. Los municipios son descentralizados. Pero la descentralización administrativa supone la existencia de órganos de ejecución que corresponden a la unidad de un todo. Es decir, el municipio es nación y el municipio es también Estado.

La Autonomía municipal recaeen la participación de los vecinos. Y el mismo ejercicio –el mismo Estado, la misma nación– es para la dinámica de los pueblos indígenas, para las consultas comunitarias que establece el Convenio 169. Los pueblos deciden constantemente al ser consultados desde el Estado para el Estado.

El Convenio 169 nunca menciona la palabra “vinculante” y establece que son los gobiernos los que deben hacer las consultas a los pueblos mediante sus instituciones representativas. Este documento ha sido el respaldo jurídico para dar espacio constitucional a las consultas comunitarias. ¿Cómo se analiza lo “no vinculante”con que se justifica el Gobiernoante las decisiones de una población? Desde luego el contexto de cada intervención oficial es la conflictividad, los megaproyectos, minería, hidroeléctricas e incluso Estados de Sitio.

Bueno, el ejercicio vuelve a ser intelectual. Lo vinculante se refiere a si es o noobligatoriala atención del gobierno para atender las disposiciones de una mayoría en una comunidad, en un municipio, ante algo que los afecte. El análisis remite directamente a la interpretación del Convenio 169, a los artículos seis y el siete. Uno y otro, con sus numerales,como extensión de la Constitución de la República, engloban disposiciones, actores, organismos, intereses y procedimientos de la consulta comunitaria de buena fe. También resultados. Repercusiones.

Las consultas, con el procedimiento a cargo de los gobiernos, según el Convenio –artículo seis– tienen por finalidad “llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”. Es decir, un resultado afirmativo es lo único aceptable, sin otra posibilidad, para que tenga validez. Un “sí” para que la respuesta de la consulta comunitaria sea debidamente atendida por el gobierno, y entonces sea vinculante, a la vez obligatoria.

El artículo siete dice que son los pueblos interesados los que deben tener el derecho de decidir, ¡decidir!, sí o no, sobre sus propias prioridades en procesos de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones. En este artículo el gobierno funge como acompañante nada más.

Entonces volvemos al factor de la soberanía. Al poder del Estado. Que radica, desde luego, en la voluntad popular, pero que se enfrenta y se mantiene en pugna ante el análisis técnico-jurídico encerrado en estos artículosdel documento de la OIT y también a otro tipo de voluntad: la política.

La Corte de Constitucionalidad también se ha pronunciado ante este tema.

Las ha declarado legítimas pero no vinculantes. El fallo de la CC ha sido en base a artículos específicos del Código Municipal, en porcentajes de participación y autonomía. La descentralización también. Pero es una postura, me parece, de doble moral. El Convenio 169 ha sido ratificado, pero en la práctica sucede otra cosa. Lo importante de analizar el fallo de la CC, como en el caso de Sipacapa, San Marcos (Mina Marlin, Goldcorp) por ejemplo, es que no toca, no aborda y no estudia la consulta comunitaria desde la interpretación del Convenio 169. Básicamente lo obvian.

A pesar de todo, a pesar de que quizás no serán tomadas en cuenta, las consultas comunitarias continúan desarrollándose.

Es necesario. Es un registro.

¿Qué se puede decir de los intentos de reglamentar las consultas comunitarias?

De nuevo es algo que se quiere imponer y, paradójico, por el tema que trata, no se ha consultado con todos los interesados más allá del Gobierno y del sector empresarial. Sin embargo, una regulación interna de consultas comunitarias no es descartable. Y sin embargo, debe ser enfocada a los procedimientos previos, a la información que se logre difundir en las comunidades. A la vez, priorizar la calidad de decisión, la evaluación de resultados. Lo que quiere decir: aclarar las compatibilidades con el Convenio 169 y otros tratados internacionales… que el objeto de la consulta es el consenso y consentimiento de la parte indígena, y que la obligación del Gobierno es justificar sus decisiones, de modo detallado, cuando no cuentan con el consentimiento del sector indígena.

¿Qué significa o qué podría significar, en el sentido legal, en el contexto de megaproyectos, y los cuestionamientos directos al Gobierno, el álgido debate nacional que actualmente presenta el tema de las consultas ciudadanas?

Lo que hay entorno son problemas de solución a corto plazo y otros subyacentes. El modo en que se está respetando e interpretando la Constitución de la República, por ejemplo. Y el Estado como mediador ante la conflictividad del territorio, el medio ambiente y los recursos naturales.

Según la Constitución de la República, el subsuelo y el sobresuelo le pertenecen al Estado. Una propiedad privada tiene derecho solamente sobre el suelo que pertenece, según los registros de propiedad y el catastro, al titular. Y de nuevo, el Estado es el pueblo, el subsuelo es del pueblo. Hay facultad ciudadana para decidir sobre los recursos. El tema minero, megaproyectos e hidroeléctricas podría producir una regresión, una analogía a la época colonial.

El Gobierno está siendo dirigido por cuestiones económicas. El debate está en ello, en el poder ciudadano, en la posibilidad de decidir. La fiebre por el oro, es cierto, no para. No se detendrá.

En torno al tema de las consultas hay un marco legal altamente preocupante. No hay seguridad jurídica. La fe pública de los funcionarios está altamente cuestionada. Y la creación de leyes es algo que no se consulta y de por sí únicamente se impone.
La reglamentación de las consultas, de nuevo es algo que se quiere imponer y, paradójico, por el tema que trata, no se ha consultado con todos los interesados más allá del Gobierno y del sector empresarial.
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