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Samuel Zapil Ajxup, investigador de la Vicerrectoría de Investigación y Proyección de la Universidad Rafael Landívar. Simone Dalmasso

Cuando el abandono del Estado puede leerse en el mapa de Guatemala

Si nosotros le agregamos los montos de inversión pública a un mapa como el que muestra este estudio, nos pueden ayudar a explicar los niveles de pobreza.
Se nos vendió el tema de la introducción de actividades extractivas, pero vemos que es en estos territorios donde aparecen manchas de pobreza.
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Cuando el abandono del Estado puede leerse en el mapa de Guatemala

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 «La pobreza estructural es un fenómeno que mide la eficiencia del Estado a largo plazo. Se trata de su desempeño histórico en términos de la inversión social»: Samuel Zapil.

El estudio realizado por Samuel Zapil Ajxup, investigador de la Vicerrectoría de Investigación y Proyección de la Universidad Rafael Landívar, busca medir la pobreza desde las necesidades básicas insatisfechas (NBI) a partir de los datos del XII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda.

Este estudio permite generar un mapa que describe geográficamente la pobreza y permite analizarla también por grupo étnico. Este último análisis  identifica a las poblaciones Xinca y Maya como las que presentan los índices más altos de pobreza  y demuestra que una de las causas de este fenómeno es la ausencia de inversión pública en sus territorios.

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Esta es la conversación con el investigador Zapil Ajxup.

Su estudio consiste en la elaboración de un mapa de la pobreza para entender cómo se manifiesta en los 340 municipios de Guatemala. ¿Hay cifras contra las que se puede contrastar este estudio para determinar si hay variación?

No. En el 2006 se realizó un mapa de pobreza utilizando el  mismo método de   Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), sin embargo, la limitante de ese estudio es que solo lo dejaron a nivel de hogares, mientras que este estudio es a nivel de personas.  No se pueden comparar. Por esta razón, no existe otro estudio comparable.

¿Realiza Guatemala con periodicidad análisis parecidos que nos permitan acercarnos a este fenómeno de la pobreza?

El INE tiene un esquema de recopilación de información que inicia con la elaboración de un censo cartográfico y el censo de población. Ambos nos permiten tener una fotografía general del país.  A partir de esta se puede empezar a estimar las muestras para encuestas relacionadas tales como las de empleo, ingresos y gastos, materno infantil y otras.  El censo es el punto de partida para los análisis y las encuestas posteriores, ayudan a comprender la situación.

El otro instrumento para comprender la evolución de la pobreza en todas sus dimensiones es la de Encovi.  La última se realizó en el 2014.  Se esperaba que con el último censo se pudiera realizar una nueva encuesta, pero hasta ahora está detenida debido a la pandemia.   Es otro método que utiliza el consumo como medida de bienestar.  El método que utiliza Guatemala es el consumo kilo calórico,  estimándose con base en 2,300 calorías diarias por persona. Este plantea ciertos problemas. Nosotros hemos tratado de hacer encuestas con ese método, pero encontramos que en ciertos lugares del  país el consumo de azúcar es muy alto, una familia de cinco a seis personas consume hasta una libra de azúcar diaria.  Eso distorsiona los resultados porque una persona podría consumir arriba del mínimo calórico establecido, pero no tener una nutrición adecuada.  

Según indica, la razón para realizar este análisis está vinculada a la crisis del COVID19,  ¿nos puede hablar de la motivación?

Debido a la pandemia, surgió la necesidad de saber cómo estaba la situación de la pobreza a nivel nacional, pero con un enfoque geográfico.  El dato macro de la pobreza a nivel nacional, los altos niveles de pobreza son conocidos. Sin embargo, a nivel territorial, a nivel regional quedaba la duda de cómo está distribuida. La intención era la de tener una idea sobre la realidad de la pobreza al momento en que la pandemia llegó a Guatemala.  Si uno ve los componentes de este método se habla de acceso al agua y el hacinamiento, factores que pudieron influir en la evolución de la pandemia en el país.

¿Se puede definir un fenómeno tan complejo como la pobreza?

Una frase que leí en un documento del PNUD elaborado en 1997, define la pobreza como la incapacidad de vivir una vida tolerable. A mí me gustó porque permite abrir el abanico a las diferentes dimensiones que pueden explicar la pobreza.  

Limitar la pobreza al tema económico no es funcional. Es muy limitado, porque una persona puede tener el ingreso suficiente para ser considerado no pobre y, sin embargo, puede carecer de otros satisfactores importantes.  El ejercicio de los derechos sociales, políticos, por ejemplo.  Por eso me gusta esa idea, porque es amplia y podemos introducir una nueva forma de ver la pobreza.  

Por ejemplo, la pobreza del tiempo, un concepto del que no se ha hablado, pero que afecta al ser humano. La posibilidad de tener tiempo para dedicarse a uno mismo. Hay otras dimensiones de las  que casi nunca se consideran. El hacinamiento o la desnutrición son otros ejemplos.   Como dijo un investigador chileno, a los niños que padecen desnutrición les han cortado los pies y las manos para su futuro.

Por estas razones se afirma que la pobreza es un fenómeno multidimensional. Tiene muchas causas y muchos rostros. Las causas pueden ser históricas, ambientales. También está la vulnerabilidad que puede afectar la producción de riqueza. Tiene que ver con el acceso a educación, salud, entre otros. No solo se trata del ingreso. Incluye temas de género, por ejemplo.  Por qué a las mujeres se les veda el acceso al trabajo o a los ingresos.

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Menciona que en Guatemala existen básicamente dos métodos para cuantificar la pobreza: el denominado Líneas de pobreza (LP) que mide el consumo y el Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), ¿puede explicar la diferencia entre ambos métodos? ¿Son complementarios?

El método de Necesidades Básicas Insatisfechas busca medir el tema de la política social del gobierno y tiene un efecto  en el largo plazo, porque se trata de la implementación de los programas sociales.  Si hablamos de educación, o salud, no se trata de construir un edificio y ya se resolvió el problema. Se trata de políticas de largo plazo.  Pasa lo mismo con los temas de infraestructura.  Mide lo que el Estado está llamado a proveer para promover el desarrollo social.  

El método de líneas de pobreza está más ligado  a la política económica de un país y cómo ésta puede provocar que los niveles de bienestar de la población mejoren o se vean afectados negativamente.  

Este método está más asociado a la concentración de la riqueza, la política laboral, la evolución de los salarios reales,  el salario mínimo o el estancamiento de los ingresos.

Quienes trabajan en el desarrollo de estos dos métodos los han combinado y han desarrollado un método integrado de medición de la pobreza, que permite ir comparando. La línea de pobreza puede ser alta en términos de consumo, pero baja en términos de otras necesidades básicas. Esto nos permite comprender qué tipo de pobreza está afectando o qué dimensión de la pobreza está afectando. Sí tiene que ver más con el sistema económico o con el desarrollo de las políticas sociales.

También existe otro índice llamado de desarrollo humano. No es estrictamente un medidor de pobreza sino de bienestar, pero también se puede combinar y tener una visión tridimensional.

Cuando se mide la pobreza «estructural» a través de las NBI,  ¿se trata de un examen que se le pasa al Estado y sus políticas públicas?

Básicamente sí.  Examina la política social del Estado.  También el otro método (el que mide el consumo) mide al Estado, solamente que en el campo de las políticas económicas. Ambos métodos miden los resultados de cómo nos han gobernado, de la eficiencia del Estado para organizar a la sociedad.  

La pobreza estructural no está ligada a la coyuntura, como sí pasa con la evaluación de la política económica que puede ser afectada por eventos como la pandemia o el alza a la gasolina.  La pobreza estructural es un fenómeno que mide la eficiencia del Estado a largo plazo. Se trata del desempeño histórico en términos de la inversión social.

Definir la situación de pobreza implica también definir umbrales de satisfacción de las necesidades básicas.  Estos umbrales son distintos para el área rural y el área urbana del país.  ¿Cómo se definen estos umbrales? Hacerlo de esta manera, ¿no establece, de por sí, una distancia en la calidad de vida?

Es difícil comprender los criterios para definir estos umbrales.  No hay una explicación muy clara en los manuales.  Al final son los tecnócratas de cada país los que hacen estas definiciones y la manera en que establecen las diferencias entre el área rural y el área urbana. 

Ahora bien,  sí hay cierta lógica en algunas diferencias entre lo urbano y lo rural. Por ejemplo, es muy costoso establecer una red de agua entubada en el área rural. De allí la diferencia ya que en la ciudad esto es una exigencia.  Lo mismo para los drenajes.

Ahora bien, algunos de los umbrales pueden ser discriminatorios. Por ejemplo, el caso de la educación. Establecer un nivel de satisfacción en el tema educativo para el área rural hasta los 10 años, mientras para el área urbana llega a los 12, hace que nos preguntemos el porqué de esa discriminación. 

La explicación que yo daría es que cuando se implementó este método se estaba pensando en un modelo económico agroindustrial donde se espera que los niños solamente aprendan a leer y escribir.

La visión de desarrollo se queda muy corta y desactualizada con un mundo global. La necesidad de reformular algunos umbrales es urgente. Por ejemplo: El umbral de la educación debería elevarse hasta aprobar los niveles básicos y  diversificado.  También se debe adecuar el umbral del trabajo porque ese indicador asume que solamente es el hombre el proveedor del hogar.  Actualmente una sola persona no es capaz de satisfacer las necesidades del hogar.

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Me parece sorprendente que el nivel de satisfacción en el tema de educación resulte bastante alto. Solamente se considera la educación primaria. ¿Qué piensa de la evaluación que se hace en este rubro específicamente?

Tiene su explicación. El año pasado realicé una investigación sobre inversión pública. Y analicé el tema de infraestructura en educación. Lo que hallé es que el 84.5% de escuelas del sector primario pertenece al sector público.  Sin embargo, cuando observamos la secundaria, la mayoría de oferta escolar es privada. Las personas no pueden pagar la educación superior de sus hijos. La mayor inversión del Estado en la educación primaria permite que, a este nivel, se perciba que existe acceso. 

Ahora bien, hay otro nivel de críticas a este indicador.  Digamos que por medio de estos números se ve hasta qué nivel educativo llegó, pero ¿qué tanto aprendió el niño? ¿Qué tanto ha superado el analfabetismo funcional? En ese sentido, esos indicadores parecen adecuados, pero, ¿qué impacto tiene para mejorar el nivel de pobreza?

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Ahora hablemos del mapa de la pobreza en sí.  ¿Qué es un mapa de la pobreza?

Mostrar, darle una fotografía a quien le interesa esta información, acerca de dónde se encuentra la pobreza, se la puede describir geográficamente.  

El censo nos provee de una información que vale la pena aprovechar para realizar los análisis. Los censos tienen una periodicidad de alrededor de diez años y esto nos permite hacer una comparación en periodos largos de tiempo.  

Lo que pasa es que ahora nos hace falta la información que el INE no ha generado y esa es la gran limitante. En muchos países realizan encuestas para medir muchos fenómenos.  

En el caso de este estudio, la intención original era  mostrar una fotografía del momento de inicio de la pandemia, para comprender dónde estaba la pobreza. Ahora se hace evidente que el estudio era necesario para ofrecer un panorama histórico que ayude a buscar soluciones.

Uno de sus objetivos es lograr una desagregación de los datos por municipio.  ¿Cuál es la importancia de este acercamiento?

Están los planes de desarrollo municipales que elaboró Segeplán y creo que no han elaborado otros porque, hasta el 2018, no tenían un censo actualizado. ¿De qué servía elaborar nuevos planes, si no había información actualizada?  Estos planes se realizaron   entre los años 2006-2010. No se han actualizado y no sé si tengan intención de actualizarse.

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Este tipo de información puede servirles a los alcaldes para comprender que la pobreza es alta y ver qué pueden hacer.  Realizamos un ejercicio de medición de la pobreza en unos municipios de Huehuetenango. Eran cuatro municipios antes de las elecciones de 2014.  Solamente uno de los alcaldes con los que trabajamos se reeligió y fue el único que utilizó la medición de pobreza que hicimos para la formulación de su programa de gobierno. Los otros la ignoraron por completo.  Si los funcionarios públicos no utilizan esta información ¿cómo van a gobernar?.

Dado que esta desagregación por municipio permite la implementación de políticas públicas tendentes a resolver el problema de la pobreza, ¿con qué otros datos podríamos cruzar este mapa?  

Cada cuerpo de datos, el de soberanía alimentaria, el de desnutrición es una forma de ver qué tan bien o mal está la sociedad. Si nosotros le agregamos los montos de inversión pública a un mapa como el que muestra este estudio, nos pueden ayudar a explicar los niveles de pobreza. 

Cuál es la importancia que tanto el gobierno central como los  gobiernos locales a través de los Consejos de Desarrollo pueden utilizarlo para elaborar planes de desarrollo en su municipio o territorio. La calidad del gasto, la importancia que le dan los alcaldes a los proyectos que deberían implementar para resolver las necesidades básicas, porque hay funcionarios que son un tanto narcisistas y prefieren una cancha de fútbol a resolver los problemas vinculados a la pobreza.

A nivel nacional, el nivel de pobreza urbana está en un 54.4% y un 27.2% en niveles de pobreza extrema.  En cuanto a la pobreza rural 64.4% población general es pobre y 32.2% es pobre extremo. Si consideramos que esta medición tiene que ver con la inversión de recursos públicos en el capital humano, ¿qué podemos colegir? ¿Por qué es tan notoria la diferencia entre ambas realidades?

En primer lugar, es importante recordar la diferencia de umbrales.  Para lo rural están por debajo de lo urbano. Y aun así la diferencia en grado de pobreza es muy grande. Además,  confirma los datos que los otros métodos han calculado. Se trata del abandono del Estado.  Así mismo existe una mala percepción al asociar lo rural con pobreza, como si fuera un sinónimo. Pero no nos ponemos a examinar las políticas públicas hacia esos territorios.

Las políticas públicas los han ignorado. Hemos encontrado lugares donde nos dicen: mire de aquí, desde donde termina el asfalto para adelante, es el territorio donde Dios no existe.   El área donde ni el Estado o cualquier otra entidad no llegan.  Es el abandono de estas poblaciones. No hay energía eléctrica, por ejemplo. Es confirmar lo mal que está el área rural, a pesar de que los umbrales son menos exigentes.  Si eleváramos  los niveles de bienestar en los indicadores, los niveles de pobreza serían más abrumadores.

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Los datos de su estudio también pueden desagregarse por pertenencia étnica.  ¿Qué evidencian?

Siempre ha habido intentos de explicar por qué ciertos pueblos, más que todo pueblos mayas, son muy pobres.  Otros métodos no permiten confirmar esa información.  La ventaja de este método y de que el censo tiene carácter universal nos permite hacer este cálculo y poder confirmar lo que nosotros observamos en trabajos de campo, pero que no existe un dato específico para demostrarlo.  

Los pueblos, sobre todo los pueblos mayas, son pobres debido a la falta de inversión pública en estas regiones. Son cosas que ya sabemos, pero con esto logramos demostrarlo. Hay una asociación muy alta entre pobreza y pertenencia étnica.  

Cuando desagregamos los datos por departamento hay datos muy reveladores. ¿Qué departamentos concentran los mayores niveles de pobreza?

Lo interesante es este corredor que se forma a nivel departamental. Inicia en Izabal (por la distorsión que provoca El Estor en los indicadores de este departamento) y termina en Huehuetenango y San Marcos. El Estor tiene un alto nivel de pobreza, creo que es el 92%.   El Estor es el único municipio con mayoría de población Q'eqchi´,   mientras que los otros ya son población ladina- mestiza tienen indicadores sustancialmente mejores.

En El Estor está la mina de níquel. Lo mismo sucedió con la mina Marlin. Coincidentemente en los municipios donde estuvo esta mina, los niveles de pobreza son altos. Lo que nos vendieron del desarrollo y progreso, solamente fue mientras duró la actividad de la mina y no sabemos en temas ambientales cuál es el costo de la contaminación que dejaron.  

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El pueblo Xinca tiene un 92% de pobreza y es también un área de conflicto por la lucha de la población para proteger su territorio. Se nos vendió el tema de la introducción de actividades extractivas, pero vemos que es  en estos territorios donde aparecen  manchas de pobreza.  

Hicimos otro mapa utilizando «mapas de luces».  Se trata del mismo cinturón, pero asociado también a la carencia de energía eléctrica.  Allí encontramos agricultura de subsistencia, bajos niveles de logro educativo y otros fenómenos. Se trata del área que debería atenderse, de manera prioritaria, en materia de inversión.

En el caso de Alta Verapaz, puede estar asociado con el tema de la concentración en la propiedad de las tierras. También está el tema de los derechos de propiedad indígena que, con frecuencia, no son aceptados por el sistema.  Esto tiene un efecto de conflictividad porque los derechos de propiedad no están garantizados para la población indígena.

 ¿Es el mapa de la pobreza también un mapa de las poblaciones vulnerables a eventos como el COVID19 o el cambio climático?

Este mapa y su concepción teórica, conceptual, refleja la incapacidad de poder satisfacer necesidades básicas. Nos permite ver esas vulnerabilidades a las que se enfrenta la población. Más que todo en relación con agua potable, saneamiento, vivienda. Falta de atención del Estado. En este caso la vulnerabilidad no viene, por ejemplo de un evento como el cambio climático, la vulnerabilidad se origina en el abandono del Estado.

Según menciona en su trabajo, la pobreza estructural vulnera los derechos humanos. En esa línea de pensamiento, el mapa de la pobreza que nos presenta nos habla de la violación al derecho humano a una vida digna, basada en condiciones que debe asegurar el Estado, ¿Qué impacto puede tener esta información? ¿A quién hay que comunicarla?

Este estudio debe llegar a quienes toman decisiones. Segeplán para el tema de la inversión pública, los alcaldes para canalizar los recursos municipales, al Congreso de la República para la emisión de leyes necesarias.

Son datos muy reveladores, que ayudarían a diseñar políticas que vayan en la vía de superar la pobreza y lograr mayor bienestar.  Pero, también es muy importante que la sociedad los conozca para exigir sus derechos. Ver la realidad en la que están viviendo y buscar maneras para modificar sus condiciones.

 

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