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Alejandro Giammatei sonríe durante una rueda de prensa en la sede de la municipalidad de Guatemala, el martes 09 de julio

¿Cómo puede Giammattei asegurar la gobernabilidad y no morir en el intento?

Sus apoyos esenciales no están en los sectores populares y tampoco emanan de un proceso electoral donde la derrama de votos haya sido la regla
El debate entre los tomadores de decisiones va a centrarse entre derechas libertarias y derechas con algunos rasgos de tintes estatistas
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¿Cómo puede Giammattei asegurar la gobernabilidad y no morir en el intento?

Historia completa Temas clave
  • A los regímenes presidenciales débiles les cuesta más lograr la gobernabilidad.
  • Desde la perspectiva de derecha se hace más fácil pactar una agenda.
  • Para las derechas es más fácil gobernar a base de la creación de percepciones.
  • Economía, Seguridad y Relaciones Internacionales son tres ejes en que se necesita dar resultados al corto plazo.
  • En el plano de seguridad se jugará con la percepción de política de mano dura o tolerancia cero.
  • En relaciones exteriores, intentarán transformar la Cancillería en una agencia captadora de inversiones.
  • En materia económica, se sostendrá la estructura bajo argumentos pragmáticos: estabilidad, bajos impuestos, facilidades para invertir.

Ganar una elección no es fácil, pero posiblemente sea más fácil que conformar un gabinete y el gobierno. En el papel, un régimen presidencial tiene la enorme ventaja de permitir que la función de gobierno sea inmediata después de la elección. Por sus características y cualidades, el régimen presidencial facilita crear bancadas oficialistas dominantes. Y estas fomentan la gobernabilidad. Pero, ¿qué sucede cuando este principio básico del régimen presidencial se ve modificado por un sistema político particular? Aquí es donde la realidad ha obligado a replantear los marcos teóricos. David Martínez Amador presenta un manual para regímenes presidenciales débiles, incluido el de Vamos.

Redes-lateral

Países como Guatemala transitaron de regímenes presidenciales obesos, que tendían a tragarse las Cámaras, a presidencialismos debilitados por la fragmentación extrema del estado de partidos. Guatemala por cierto no es excepción de esta condición. Cuando el régimen presidencial ya no asegura de forma inmediata la capacidad de tomarlo todo y monopolizar el botín se presenta ante el Ejecutivo una condición sui generis: La necesidad de asegurar apoyos parlamentarios antes de gobernar. Esta fragmentación hace que el sistema se vaya pareciendo más a un régimen parlamentario, que requiere el consenso de las bancadas.

Pero (y esta es la clave) dado que los apoyos no activan inmediatamente el acto de conformar Gabinete (el gobierno ya existe en el régimen presidencial) sino que solamente son una promesa de apoyos parlamentarios que permiten mover los engranajes, quien ostenta la silla del ejecutivo no requiere otra cosa para dar inicio al acto de gobernar más que la construcción de una agenda común basada en percepciones: La percepción es más fácil de aceptar que un acto maduro de deliberación política. La percepción sumada al pragmatismo es el placebo perfecto. Es la tesis de este ensayo que este ejercicio es más sencillo para los gobiernos orientados a la derecha.

Ahora bien, los respaldos parlamentarios tienden a complicarse cuando hay fragmentación extrema. Resulta muy difícil predecir cómo se acomodarán las diferentes bancadas.

La legislatura que inicia en enero presenta 19 grupos y las preguntas obligadas de cualquier estudiante de ciencia política es: ¿Cómo asegurar la gobernabilidad? ¿Cómo evitará la administración del presidente Giammattei el entrampamiento legislativo?

Los respaldos del Congreso se consolidan habitualmente en la medida que un poder ejecutivo comparte el botín. Sin embargo la fórmula puede resultar más simple, y depender esencialmente de una forma muy tradicional de la afinidad o el prurito ideológicos.

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La marca ideológica repercute en la agenda

Cualquiera podría pensar que la inestabilidad sería la regla con un Congreso muy fragmentado. Por eso se planteó la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Los sistemas bipartidistas se han consagrado como modelo para la gobernabilidad. Precisamente por esto es que la propuesta original de Reforma Electoral introducía elementos de reforma al sistema electoral con la intención de beneficiar a los grandes. Desde una posición conservadora, la toma de decisiones se facilita en la medida que los partidos son menos y más grandes. Sin embargo, modificar de un golpe las condiciones estructurales e históricas que han caracterizado la dinámica parlamentaria en Guatemala es complicado. La fragmentación extrema parece ser la regla pero los engranajes del sistema se mueven. ¿Cómo es esto posible?

La condición es a todas luces una de amarre ideológico. Se argumenta mucho que los partidos poco institucionalizados carecen de programas basados en marcos ideológicos sólidos. Pero lo cierto es que la partidocracia local muestra marcos ideológicos claros aunque no explícitos: La gobernabilidad puede girar sobre el compromiso de la mayoría de los partidos con una clarísima agenda conservadora.

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Esa agenda es más que patente en las habituales frases de los diputados: «La cooperación internacional es una forma de intervención». «Los militares deben de realizar tareas de seguridad ciudadana». «Los convenios y protocolos internacionales ratificados por el Estado Guatemalteco puede deshacerse de forma unilateral». «La seguridad democrática limita la capacidad operativa del Estado».

Todo esto, por básico que parezca, cohesiona y sostiene el comportamiento de la estructura de partidos.

Así las cosas, aunque la bancada oficialista es minoritaria de momento, asegurará alianzas para gobernar, en la medida que el espectro dominante de partidos políticos de derecha pueda sintonizarse con esta lógica discursiva.

Es casi predecible que el discurso inaugural del Presidente electo Alejandro Giammattei articulará ideas como las de soberanía, nación, patria, libertad, independencia, unidad nacional.

Estos elementos, propios de una ideología de derechas, se conjugan con el pragmatismo que caracteriza a estos grupos. Lo que significa que la agenda legislativa intentará alejarse de aspectos «polarizadores», «conflictivos» y «divisorios».

De nuevo, donde la izquierda busca elementos estructurales, la derecha opera al revés: Los resultados deben darse lo más pronto posible; la agenda debe ser ágil, simple, creíble y unificadora.

Tres ejes serán cruciales: el económico, la política exterior y el enfoque de seguridad.

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Economía: No se trata de statu quo sino de estructura

Es habitual oír que a las derechas las caracteriza un mayor nivel de pragmatismo. Al margen de los aspectos que distinguen a cada particular tipo de derecha (empresarial, religiosa, militarista, etc.) resulta que las derechas realizan con mayor agilidad el cálculo racional para determinar cuál de sus ejes ideológicos puede tomar la primacía. En comparación, las izquierdas tienen mayor dificultad debido a la necesidad de mantener ortodoxias. Así las cosas entonces, una nueva administración presidencial debe obtener resultados lo antes posible. Y esto requiere una fórmula política muy vieja: darle o mantener las facilidades a las élites económicas.

Las derechas hacen prioritario lo contingente. Es posible que pensar a corto plazo en crear compensadores sociales no sea lo esencial de la ruta. Lo fundamental es generar la percepción generalizada de estabilidad y salud económica. Y eso solo puede lograrse con un pacto entre el gran empresariado y la administración de turno. No hay otra forma de modificar a corto plazo la percepción del resto de actores económicos. He aquí la importancia de la élite económica. Ha de esperarse entonces el nombramiento de un banquero central tecnócrata, y de un encargado en la cartera de Finanzas que pueda implementar las medias características de un gobierno que gira a la derecha. ¿De qué estoy hablando? Fácil, es volver con la trillada cantaleta por asegurar la estabilidad macro, que califican de necesaria. Pero en el mediano plazo vuelve la interrogante que toda administración presidencial termina por plantearse: ¿De qué sirve la estabilidad macroeconómica si no permite la expansión rápida del ciclo económico? En razón de las condiciones tan particulares de la realidad política guatemalteca, este tipo de consideraciones pasan a segundo a plano porque el interés de cualquier régimen presidencial con escasos apoyos parlamentarios es asegurar la gobernabilidad lo más pronto posible. Y para cumplir con dicho objetivo, no puede prescindir –repito– de una fuerte alianza con el sector privado.

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Lo anterior puede incomodarle, por ejemplo, a la gente de izquierdas, o a la derecha antioligárquica, pero no deja de ser un reconocimiento pragmático. Ante la carencia de una bancada parlamentaria coherente y dominante para gobernar en piloto automático resulta fundamental para este nuevo gobierno asegurar su permanencia consolidando un acuerdo con los actores tradicionales.

No importa si la nueva administración presidencial comulga con aspectos típicos de la derecha guatemalteca en materia de seguridad. Dada la conformación tan debilitada de su dominio parlamentario no podría jugar a ser una derecha populista y por lo tanto en materia económica debe potenciar la agenda de su sector privado tradicional.

¿Por qué? Para evitar una crisis de gobernabilidad. Ejemplos sobran de esta condición estructural, pues ni siquiera un gobierno de izquierdas como el de López Obrador, que cuenta con una aplanadora parlamentaria, ha dejado de establecer vínculos de comunicación con el sector empresarial tradicional mexicano y el ejército.

Nadie quiere cometer los errores del modelo bolivariano, en el que la pugna con el sector privado ha resultado en una situación insostenible para el régimen: todos los sistemas políticos necesitan de élites para poder impulsar una agenda. Y todos los gobiernos requieren de una élite económica con la cual consolidar procesos de capitalización.

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Ahora bien, y esta es una interesante predicción, el debate real a futuro no será entre derechas tradicionales y chairos de plaza con progres de redes sociales. El debate entre los tomadores de decisiones va a centrarse entre derechas libertarias y derechas con algunos rasgos de tintes estatistas. Porque el proceso de capitalización debe generarse, pero el Estado debe capitalizarse si se quiere hacer frente a las tareas necesarias. Así que no sólo será un debate sobre cómo lograr que la estabilidad económica genere crecimiento rápido sino cómo lograr que dicho crecimiento pueda ensanchar las arcas nacionales.

Los gobiernos de derecha hacen mucho énfasis en la defensa y preservación de la soberanía. Pero un Estado estructuralmente débil en términos fiscales, tanto para cobrar como para gestionar, no hará frente a los retos. El nuevo gobierno debe comprender que la primera defensa de la soberanía nacional no pasa tanto por su relación con los cooperantes sino por construir esquemas fiscales viables. Ahora bien, asegurar la gobernabilidad sobre acuerdos sostenibles con actores políticos tradicionales implica también considerar el papel que se les asignará a los militares.

Apuntalar la agenda de seguridad: La que mueve todo

Desde hace más o menos dos décadas el debate sobre el lugar del Ejército en la seguridad ciudadana responde a que tienen un papel contra las amenazas asimétricas: Todo lo que hoy se conoce como crimen organizado de carácter transnacional (pandillas, cárteles del narcotráfico y no se olvide yihadistas…) ingresaba en esta categoría de amenazas asimétricas.

¿Asimétricas cómo? En tanto son capaces de superar a los Estados en términos de financiamiento, armamento, movilidad y no están sujetas al derecho internacional.

Hay un aspecto escabroso en este apartado particular. Allí donde las fuerzas de seguridad civil no han sido empoderadas lo suficiente, o donde aún se cuestiona si la seguridad es una tarea que los civiles puedan hacer de forma efectiva, siempre se plantea el dilema sobre los militares. De ahí esa idea tan arraigada con relación a que sólo los militares saben de seguridad. Las fuerzas armadas son un excelente instrumento a utilizar por los gobiernos de turno para generar sentimientos patriotas y orgullo nacional.

De nuevo, en este micro-manual de gobierno para un presidencialismo débil (al menos en sus primeros meses), simplemente hay que imaginarlo: Un discurso inaugural que apela al sentimiento de nación, a construir en lugar de dividir, llamando a la confianza de los grandes empresarios para invertir como nunca en el país conjugado luego con un acto público en que se pide a las fuerzas armadas que protejan la soberanía de la Nación.

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Ya no se trata en este punto del desglose ideológico, se trata de darle viabilidad al nuevo gobierno partiendo de un reconocimiento maduro: Sus apoyos esenciales no están en los sectores populares y tampoco emanan de un proceso electoral donde la derrama de votos haya sido la regla.

¿Qué hacer con los militares? En un contexto democrático y postconflicto ¿deben existir? La respuesta es sí.

Tienen un lugar necesario en cualquier nación, y casos como el guatemalteco son muy complejos para pensar en cortar sus vínculos con la institución armada.

El presidente electo Alejandro Giammattei tiene razón cuando afirma que haber retirado y cambiado las bases militares y reducido el ejército creó incentivos perversos para que otros actores se corrieran dentro del territorio nacional.

Parte de reconocer una supuesta ley de carácter político: Cualquier vacío de poder no queda sin ser llenado. Ya sea por un actor formal o no formal (en este caso actores no gubernamentales).

El mismo debate se ha sostenido en otros contextos latinoamericanos con añadidos de complejidad.

No debe olvidarse que cualquier estructura del Estado que se acerca al narcotráfico va a terminar corrompida si no está blindada y preparada. Precisamente por esta situación siempre se había argumentado que los ejércitos nacionales eran demasiado importantes y preciados para terminar coludidos con el crimen organizado.

¿La razón? Los ejércitos no están originalmente diseñados para pelear contra el narcotráfico.

¿La prueba? La experiencia mexicana. Un ejército de 200,000 efectivos, cuyo Estado ha comprado cientos de miles de dólares a los Estados Unidos en arsenal y con la influencia de varios cientos de asesores estadounidenses, colombianos, etc. Sí, con todo esto, México no termina de encontrarle una respuesta al problema del narcotráfico.

De los cuerpos civiles de seguridad se puede decir lo mismo: poca inversión, poco entrenamiento y escasos mecanismos de confiabilidad. En México, se han sustituido cuerpos y cuerpos de seguridad tratando de buscar el mejor arreglo para poder hacer frente al narcotráfico. Se han utilizado policías civiles, ejército, marinos y ahora la Guardia Nacional, y el resultado muestra algo muy interesante: No se trata sólo de posicionar efectivos en el terreno sino de posicionar estructuras del Estado que tengan tecnología, sistemas de inteligencia y por sobre todo mecanismos de confiabilidad.

¿Qué puede hacer un pequeño país como Guatemala?

El debate debe darse desde reconocimientos maduros. La reforma y empoderamiento de la seguridad civil han sido lentos (sobra decir que no siempre han contado con suficiente apoyo político). El estamento militar tampoco se ha modernizado del todo, ni se ha formado para los retos del siglo veintiuno. No se trata solo de estar presente en todo el país para generar percepción de seguridad, se trata de que comprendan que su rol clásico es muy limitado frente a las amenazas asimétricas excepto que haya un respaldo previo de inteligencia.

¿Qué debe entenderse por inteligencia a la luz de los nuevos tiempos? El nuevo gobierno podrá generar despliegues de militares en puntos estratégicos, zonas rojas (Bolsonaro y Bukele han utilizado esta medida para generar réditos de apoyo político). Pero la clave es comprender que el Estado debe producir inteligencia que le permita la toma de decisiones estratégicas. Y que por inteligencia no se comprende más el acto de espionaje y persecución de disidentes sino, obtener todo tipo de insumos que permita predecir, adelantarse, reaccionar en tiempo y hacer frente a los retos estratégicos del país.

Estos retos estratégicos pueden ser cuestiones como los incendios forestales en zonas estratégicas, una pandemia de salud por contaminación del agua en zonas urbanas o preguntarse si el Cartel Jalisco Nueva Generación opera ya en Guatemala.

Este tipo de inteligencia requiere el trabajo conjunto de perfiles diversos, tanto civiles como militares y provenientes de diferentes disciplinas. El nuevo gobierno podrá generar acciones mediáticas utilizando la percepción cual instrumento, pero de fondo, en términos de lo frágil que resulta el país no podrá dejar de vivir cada día sabiendo que las amenazas son demasiadas.

¿Y los temores de militarizar la seguridad? El argumento tiene que definirse. La prohibición constitucional es inexistente y, como bien lo apunta el presidente electo, los Acuerdos de Paz no superaron el plebiscito. Hay que definir qué significa militarizar la seguridad más allá de que ex militares tendrán puestos de decisión en la cartera del Interior. Reactivar los denominados patrullajes combinados no significa militarizar la seguridad como tampoco lo significa reactivar brigadas militares en zonas urbanas denominadas rojas (si bien estas medidas, son poco o nada efectivas).

Discutir apropiadamente la temática relacionada con militarizar la seguridad es comprender que si bien los militares no procesan delitos ni hacen investigación criminal, su presencia en el espacio público no puede ni desplazar a las fuerzas de seguridad civil como tampoco pueden evitar adherirse a los marcos modernos que orientan y sustentan la seguridad democrática.

¿Cuál es la tentación a evitar para una futura administración necesitada de generar una percepción positiva y de generación de resultados? Las ejecuciones extrajudiciales.

La política exterior: De captación de inversiones, la soberanía y el aislamiento

No es novedad que una administración de derecha considere que su política exterior esté vinculada a lo económico. Flores, Fox, Calderón, Macri, Berger y tantos presidentes latinoamericanos han operado bajo esta lógica: La Cancillería se transforma en una ventanilla captadora de inversiones. Transformar a los embajadores y cónsules en especialistas económicos para afianzar lazos con inversionistas extranjeros se vuelve una idea con mucho peso.

Sin embargo, hay algo que la nueva Cancillería debe tomar en cuenta: Es incompatible aislarse del sistema internacional y a la vez captar inversión.

De nuevo, en términos de ese pragmatismo propio de las derechas, es muy posible que la nueva administración le dé un carpetazo al affaire Cicig. La hará ver como un momento concreto y limitado de la historia del país y esto –como con cualquier tema polarizador– pasaría por darle la menor atención posible.

Pero hay otro principio fundamental: En la medida en que un país se aísla del sistema internacional es imposible que sus mecanismos de política interior se mantengan transparentes y democráticos. Lo anterior también es percibido por los inversionistas extranjeros.

Por lo tanto, la tarea prioritaria de la nueva Cancillería es restaurar la posición de Guatemala frente al sistema de Naciones Unidas.

Lo anterior pasa por reconstruir dos aspectos fundamentales: Su posicionamiento frente a los hechos de coyuntura internacional retomando los escasos principios de política exterior y reconstruir los lazos frente a los cooperantes tradicionales.

Del primer apartado, la nueva Cancillería tiene que resolver un conflicto conceptual importante: ¿Cómo se justifica el traslado de la embajada de Guatemala a Jerusalén cuando existe una disputa internacional sobre la soberanía de dicho territorio y que al mismo tiempo Guatemala opte por buscar una solución pacífica frente al diferendo con Belice? La decisión no se puede sostener tanto tiempo si lo que se pretende es reconstruir la imagen de un Estado que opera con base en principios sólidos del derecho internacional.

Caso opuesto, si la nueva administración busca llamar la atención de la administración estadounidense (y relajar un poco las tensiones) puede plantearse romper los vínculos con el gobierno de Nicolás Maduro. Habría que agregar que cooperantes europeos importantes para Guatemala también han tomado esa decisión al reconocer al gobierno de Guaidó.

¿La justificación? Mientras no se realicen elecciones generales creíbles en Venezuela, el gobierno de Maduro ha perdido legitimidad democrática. Sustituir el tema Jerusalén por el tema Caracas podría ser una salida útil. Habrá quien diga que esto es una posición propia de un patio trasero. Cierto, pero también es parte de su carácter pragmático reconocer que Guatemala vive entre dos fronteras y eso la hará siempre un patio trasero.

Se pretende, se sugiere, y se espera que existan la menor cantidad de incidentes diplomáticos durante una administración presidencial, pero sucederán los incidentes necesarios para fortalecer las posiciones ideológicas. Fue así en su momento cuando Vicente Fox decidió enfriar la relación diplomática con Cuba en el año 2002. Más de cien años de relaciones diplomáticas estuvieron al borde de fallecer en razón de un interés ideológico que no veía beneficio alguno en mantener una relación con La Habana.

Y detrás de las posiciones ideológicas hay dinámicas de poder. Y las dinámicas de poder en este momento están definidas por un mundo que se corre a la derecha.

Ahora bien, ¿cuál es la importancia de restaurar las relaciones con los cooperantes tradicionales? Hay que reconocer que Guatemala es un país dependiente de cooperación internacional y que mientras la soberanía fiscal no se construya, el chorro cerrado de cooperación va a tener repercusiones en todos los indicadores básicos del país. Y luego el efecto en la percepción de un país ante el sistema internacional.

¿Cuál es el elemento a reparar? Aspecto complicado y de nuevo escabroso pero de alguna forma haber concluido de forma unilateral por parte de Guatemala el convenio referente a CICIG deja abierto un cuestionamiento con relación a si los demás convenios también se verían afectados con episodios de unilateralidad esquizofrénica.

¿Por qué razón los inversionistas extranjeros deberían creer la palabra de un Estado que cambia a su gusto los acuerdos firmados? Trabajar en esto es la tarea prioritaria de la nueva Cancillería si lo que desea es empoderar la inversión económica extranjera.

Y al mismo tiempo significa reparar las relaciones con los europeos que, no se olviden, siguen siendo socios de cooperación fundamentales para el país. Mientras esto sucede, aumentar el número de consulados móviles en Estados Unidos, romper con Venezuela y lograr que el Presidente electo visite a sus socios comerciales más importantes (Estados Unidos y México) son tareas de cajón.

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