Privilegios fiscales: la iniciativa que ningún partido quiere rechazar

La ideología los separa, el “interés” los une

¿Qué tienen en común Sandra Torres, Enmanuel Seidner, Juan José Porras, Álvaro González Ricci, Carlos Barreda y Sergio de la Torre? Además de ser actores políticos de primera línea en Guatemala, que todos, a pesar de sus diferencias ideológicas, apoyan sin reparo la aprobación de la Ley de Inversión y Empleo, la iniciativa por medio de la cual se pretende prorrogar las exenciones fiscales para las maquilas. Todos esgrimen el mismo argumento: sin privilegios de este tipo, “las maquilas se van del país”. Y si eso ocurre, aseguran unos y otros, más de 200 mil empleos directos se perderían.

Sin embargo, al momento de defender con números y estadísticas, al argumento se les va de las manos. David Cassasola, economista investigador del área económica del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), asegura que no existen estadísticas confiables sobre los empleos generados por la exoneración de impuestos desde 1989. La Dirección de Política Industrial del Ministerio de Economía (Mineco), el ente encargado de medir el impacto, no cuenta con ningún indicador económico de la relación entre incentivos fiscales y generación de empleos. A lo sumo, la Dirección de Servicios al Comercio Exterior de esa cartera, da cuenta de que entre 2008 y 2012, la última información disponible, las empresas con exoneraciones fiscales por el Decreto 29-89, la génesis de las exenciones para las maquilas, generaron en promedio 17,551 empleos cada año durante ese período. El Ministerio de Trabajo tampoco maneja cifras oficiales al respecto.

Pero los políticos no reparan en ese detalle. El interés por aprobar una ley que amenaza con generar serios problemas fiscales al Estado en el futuro próximo, pero que favorece a un nutrido grupo de empresarios que podrían ser generosos en la financiación de la campaña electoral que está a las puertas, les ha unido como pocas veces. En los primeros días de este año, la Comisión de Economía del Congreso dio dictamen favorable a la iniciativa 4644, Ley de Inversión y Empleo. Y a partir de entonces los diputados se desprendieron de la modorra con la que suelen avanzar las propuestas legislativas.

La bancada de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), con Carlos Barreda a la cabeza,  propuso que la iniciativa se discutiera entre los jefes de las bancadas y se colocara en la agenda para una pronta aprobación. “Es una prioridad, se debe discutir, pero a la vez no se tiene que atrasar”, argumentaron los diputados de ese partido, que respondían a las órdenes de Sandra Torres, la candidata presidencial de esa agrupación para las próximas elecciones.

Así, la Ley de Inversión y Empleo se convirtió en una prioridad para bancadas tan supuestamente contrarias en términos ideológicos como la socialdemócrata UNE, y las diversas variantes de la derecha, desde Compromiso Renovación y Orden (Creo), bajo el liderazgo de Enmanuel Seidner y Álvaro González Ricci, ambos vinculados al sector empresarial; hasta el oficialista el Partido Patriota (PP), con el diputado Juan José Porras, jefe de bloque y exasesor de la Cámara de Industria.

En apoyo a la iniciativa, por parte del Gobierno, se sumaron el ministro de Economía, Sergio de la Torre, expresidente del Comité Coordinador de Organizaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) y exintegrante de la  Asociación de la Industria de Vestuario y Textiles (Vestex); así como el viceministro de Finanzas, Dorval Carías; el intendente de recaudación de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), Omar Franco;  y el ministro de Trabajo, Carlos Contreras, quienes se convirtieron en visitantes  frecuentes de las bancadas en el Congreso.

Pero la verdadera discusión no se realiza allí.

El acuerdo político real se lleva a cabo en el Hotel Princess, en la zona 9, en el seno de una “comisión técnica” que convocaba a integrantes de la sala legislativa de Economía, y a diputados de otras comisiones interesados en el asunto, así como a tomadores de decisiones en sus partidos y a menudo intermediarios o integrantes del sector privado, además, claro está, de representantes de las cámaras empresariales.

Las bancadas de los partidos Todos y Gran Alianza Nacional (Gana), también están de acuerdo en prorrogar los privilegios. Incluso el principal opositor, Libertad Democrática Renovada (Lider), según fuentes del partido, confían en su aprobación. Y aunque de forma abierta no muevan un dedo para la misma, a las cámaras empresariales les afirman que se necesitarían incentivos “más fuertes”.

El problema de un sistema donde las excepciones abundan, es que pronto, las excepciones se vuelven la regla. Eso es lo que pretende esa ley y eso lo que preocupa a la SAT, debido a que la iniciativa expande los privilegios al abrir la puerta para que mayor cantidad de empresas se acojan a la norma, y dejen de pagar impuestos, lo que haría peligrar la meta de recaudación para el año 2015.

Todas las empresas que ya estaban dentro de las exoneraciones, sean textiles, industriales, extractivas o agroindustriales buscaban seguir beneficiándose del sistema, a la vez que otras presionan para ser incorporadas.

El ministro de Economía, Sergio de la Torre, esgrime, una vez más, el argumento de la conservación de empleos al indagársele sobre las presiones del sector privado que su cartera canalizo. “El país lo está pidiendo ­–afirma–, 200 mil empleos están en riesgo, y por supuesto las cámaras empresariales están interesadas en que se conserven esas inversiones y esos empleos”.

Para Porras las opciones del empresario eran claras: o se queda sin exoneraciones y va a la quiebra, o se traslada a otro país. Se le recuerda que tiene la opción tradicional, generar influencia política y conservar los privilegios.

-Mire, ese es tema para otra discusión. ¿Por qué  cualquier empresario, pequeño, mediano o grande va a querer irse de Guatemala?, se pregunta Porras como una obviedad. -Claro que intentará quedarse si las condiciones son buenas.

¿Qué tienen que hacer para conseguir los votos para que se apruebe como quieren?

"Con negociaciones colectivas o gremiales", reconoce Porras. Porque es la forma en que Guatemala ha manejado históricamente estos temas, asegura. “La gente se aglutina en sectores, sea Cacif, Frente Nacional de Lucha, Comité de Unidad Campesina o Agexport, se aglutinan en estos entes porque colectivamente han buscado impulsar sus agendas, legitimas o ilegitimas por estos vehículos, no lo hacen directamente”.

Se le recuerda a Porras la variable de financiamiento electoral como una de las formas de presión de ese sector, lo cual él concede parcialmente:

- Ese es el modelo político en Guatemala que no es bueno necesariamente, y ojalá podamos migrar a otro modelo, pero para eso hay que involucrarse para cambiar el sistema, si están los espacios. No creo que estemos igual que antes.

En otro punto de encuentro con sus rivales políticos del PP, Sandra Torres, la candidata de la UNE, señala que la única forma de incidir políticamente es no cerrarse a ningún sector político o económico del país. Pero apunta a que la única forma de lograr independencia relativa de los grandes intereses económicos es con un mayor financiamiento público de los partidos políticos, vía una reforma a la Ley Electoral.

La capacidad del sector empresarial para movilizarse en defensa de sus intereses “es proverbial”, apunta Renzo Rosal, director de Incidencia Política de la Universidad Rafael Landívar. “Un importante papel en la negociación de acuerdos comerciales, protección no solo en marcos legales sino principalmente con los incentivos fiscales y presencia de operadores políticos en los distintos Gobiernos, sin importar el partido, son características de la influencia política del sector maquilero organizado en el país”, apunta Rosal.

Este grupo, agrega, se ha caracterizado por 'no poner todos los huevos en la misma canasta' en cuanto al apoyo financiero que otorga a los partidos políticos durante las campañas electorales. “Con una actitud conservadora, este sector ha preferido trabajar tras bambalinas: no solo enfocados en los candidatos presidenciales, sino también a los candidatos a diputados de quienes depende, en buena parte, mantener esos privilegios fiscales”.

¿Competencia espuria o estrategia válida?

Competitividad es una de las palabras favoritas de los empresarios. Se compite al tener mejores precios, o mejor calidad, o acceso a un mercado, o poseer un producto escaso, y por tanto valioso. Pero ¿cómo compite el sector maquilero de Guatemala? "Con exoneraciones fiscales", según los analistas económicos. Con la reducción o eliminación de tributos como el Impuesto Sobre la Renta (ISR) o del Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre equipos importados o materias primas, o sobre derechos arancelarios.  Los datos más recientes de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) indican que se otorgaron privilegios fiscales por Q989.3 millones a las empresas del sector maquilero en 2009, cifra que triplica lo asignado para la prevención de la desnutrición crónica en el Ministerio de Desarrollo Social este año. Tras esa fecha no se volvió a hacer público un estudio sobre las exoneraciones fiscales. 

Los privilegios para las empresas exportadoras se remontan, en su versión más reciente, a finales de la década de los ochenta, durante el gobierno de Vinicio Cerezo y la Democracia Cristiana. En medio de la inflación generalizada que alcanzó el 60 % anual en 1990 y el deterioro de la economía, el Congreso decretó el acuerdo 29-89, la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, y el 65-89, la Ley de Zonas Francas.

Hoy por hoy, tras 25 años y varias reformas, la estrategia de competitividad del Estado guatemalteco sigue siendo la misma. Las enmiendas discutidas por los congresistas solo buscan amortiguar una sangría en los tributos, a la vez que se mantienen los privilegios.

El marco para realizar estos cambios es  el compromiso adquirido ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) de reformar los decretos 29-89 y 65-89 para eliminar este tipo de subvención a las exportaciones en diciembre de 2015. La estrategia, señalan fuentes de varios bloques legislativos, es evadir estas restricciones con una nueva legislación que se promueve como de nuevas inversiones, mientras mantiene los beneficios a los ya favorecidos. Las miradas se dirigen a países como El Salvador, Honduras y sobre todo Nicaragua, que ya han aplicado estas medidas y aún no han sido sancionados.

En la actual normativa empresas de productos alimenticios, textiles, ornamentales, follajes, tecnología y productos electrónicos, químicos y farmacéuticos, de papel, cartón y sus derivados; plásticos, de hule y caucho, así como de calzado, productos de cuero, madera y muebles se acogen a este renglón. Además de empresas de litografía, elaboración de jabones y productos de limpieza, ferretería y materiales de construcción, y en unos pocos casos joyería y minería. A diciembre de 2013, un total de 911 empresas contaban con estos incentivos vigentes. Desde la aprobación del decreto 29-89, un total de 2,179 empresas se han acogido a estos beneficios fiscales. Los montos que estas empresas han dejado de pagar en concepto de impuestos durante ese lapso no se encuentran disponibles en el Ministerio de Economía.

 Distribución de maquilas por municipio a nivel nacional

Un interés sectorial, en este caso el de las empresas bajo el régimen de maquilas, es el punto de encuentro de los bloques legislativos. La iniciativa que actualmente se discute, la Ley de Promoción de Inversión de Empleo, era apenas una de las nueve leyes presentadas el 15 de enero del año pasado por el presidente Otto Pérez Molina como parte del “paquete de competitividad y empleo”.  Aunque el mandatario en aquella oportunidad declaró 2013 como el año “de la transparencia y el empleo” y Pedro Muadi, quien presidía el Congreso, no solo era oficialista sino que además provenía del sector empresarial, ninguna de sus propuestas progresó.

Durante 2013, la comisión de Economía del Parlamento, integrada por ocho oficialistas, tomó la iniciativa por separado y la hizo suya. El dictamen de la misma recoge el interés de los sectores empresariales por escrito. La Cámara de la Industria, dice el documento, mostró su preocupación y “solicitó que los incentivos se equiparen al mejor de Centroamérica (…) debería asegurar incentivos a la inversión nacional. Expresó desacuerdo en excluir el Departamento de Guatemala de los beneficios”, departamento que según datos del Ministerio de Economía reúne al 59,42 % de las empresas amparadas en este régimen actualmente.

La Asociación Guatemalteca de Exportadores de Guatemala (Agexport) por su parte “expresó preocupación por las empresas del 29-89 (las que ya cuentan con exoneración fiscal) que no podrían constituirse como nuevos beneficiarios y el problema que generaría en la preservación de la inversión actual". Las cámaras de Turismo y del Agro, cada cual por separado, pidieron reformar la iniciativa para que sus respectivos sectores sean incluidos como beneficiarios de las exoneraciones.

El diputado Carlos Barreda admitía la existencia de presiones por parte del sector textil en una citación con autoridades de los ministerios de Economía (Mineco) y Finanzas (Minfin) y la SAT, el pasado 7 de abril. Luego, tras ser indagado al respecto, matizaba diciendo que eran visitas en las cuales los empresarios textiles, en su mayoría de origen coreano, aducían tener "la soga al cuello" y que consideraban migrar a otros países de Centroamérica si no se extendían los privilegios.

Sandra Torres lo confirmaba en una entrevista con Plaza Pública:

“–Lo que pasa es que se necesita. Hablamos de zonas francas para aumentar las exportaciones y generar empleo y trabajo. Le hablo de la Ley de Maquilas. Si no están exoneradas de Impuesto Sobre la Renta, de ISO (Impuesto de Solidaridad) y del IVA, para ingresar insumos y luego exportarlos, no se puede competir", exponía Torres.

Su respuesta coincide con la de Emmanuel Seidner, subjefe de Creo, durante un foro sobre la iniciativa de ley organizado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), el 3 de marzo pasado. El diputado aseguró entonces que, aunque no es de la misma escuela ideológica de Barreda, coincide con él en que este es el momento político para la aprobación de la iniciativa, ante el peligro de que se pierdan empleos.

Esta no es la primera vez que se utiliza ese argumento. El exdiputado Mariano Rayo, del partido Unionista, argumentaba lo mismo en 2009 cuando presentó la iniciativa de ley 3858. En aquella oportunidad, como ahora, se buscaba expandir el régimen de zonas francas a todo el país, a la vez que aducía que una negativa provocaría la migración de los empresarios.

¿Qué tan fuertes son las presiones para continuar con estos privilegios?

El jefe de bloque del PP, Juan José Porras, abogado con amplia experiencia en la rama mercantil, explica la relación del Congreso con el sector empresarial, en general, y el maquilero en particular.

-Lo que están diciendo los empresarios está muy claro: que la ley tiene que ir más allá. Quieren una ley con incentivos más agresivos como la de El Salvador. Sin una ley tan atractiva pueden cerrar su empresa e irse. Es lo que dice Agexport, Cámara de la Industria, Vestex, los socios de estas asociaciones donde están las más de 900 empresas con estos beneficios fiscales.

En este juego de intereses las apuestas son regionales o hasta globales, deja entrever Porras. En la cadena de valor global de la industria textil, los fabricantes son apenas un eslabón; compañías de prendas de vestir de marca, compañías comercializadoras son los peces grandes detrás de esas compras.

-Target, Pricemart, las grandes compañías americanas que compran los productos, buscan otras latitudes donde puedan gozar de estos beneficios. Resalta Porras, quien recurre a las  figuras que usualmente esgrime el sector empresarial: no podemos inventar el agua azucarada, los incentivos es lo que hay como estrategia de competitividad, y si ha funcionado para China o Vietnam, ¿por qué no para nosotros?

En la teoría, este tipo de medidas se otorga a empresas que requieren una mano de obra intensiva y que son tomadoras de precios del mercado global. Es decir aquellas que por sí mismas no pueden fijar el precio de una camisa, un suéter, un pantalón o cualquier producto. Porque cualquier incremento las saca del mercado, ya que hay otras empresas que pueden entregar el mismo producto a un menor precio.

En el mercado global, Pricemart o Target, por seguir el ejemplo de Porras, son los que fijan los precios. Y serían las empresas locales las que se ajustan a los precios que estos ofrecen.

Wilson Romero, investigador del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IDIES) de la Universidad Rafael Landívar, apuntaba en un foro sobre la iniciativa, que implementarla era repetir estrategias de hace 70 años en América Latina. Con prácticas que calificaba como “competitividad espuria”, al mantener bajos salarios, privilegios fiscales y reducir los costos de energía eléctrica a las empresas con base en subvenciones.

Según los salarios mínimos vigentes a partir del 1 de enero de este año, los trabajadores de la industria de maquila y exportación, devengan Q68.91 diarios, es decir unos Q2.346, mensuales, insuficientes para cubrir los Q2.896, precio en que en diciembre pasado el Instituto Nacional de Estadística calculó la canasta básica de alimentos.

En contraparte Alfredo Bances, presidente de la Asociación de Zonas Francas Privadas de Guatemala, aduce que economías tan dispares como las de la Unión Europea y China mantienen zonas de desarrollo económico con incentivos semejantes. Y que en cualquier caso, a través de la generación de empleos se crea trabajo y un consumo que también paga impuestos.

Más que solo maquilas

¿Qué empresas se encuentran amparadas en el régimen de beneficios fiscales que proporciona el decreto 29-89?

Hasta septiembre del año 2011, de las empresas vigentes en este régimen eran 811, de las cuales solo el 34,27 % pertenecía a la industria textil, el 25,11 %  a productos alimenticios y el 7,64 % a productos plásticos, hule y caucho según datos de Mineco. En los dos siguientes años, las empresas beneficiadas se elevaron a 966, según estadistas de la misma fuente que no identifican a estas por sector económico.

Entre estas empresas encontramos algunas tan variadas como Transactel, empresa de centro de llamadas (call center); Licorera Zacapaneca, procesamiento de bebidas alcohólicas; Disagro, productor de fertilizantes; Embotelladora La Mariposa, envasadora de aguas gaseosas; Minera San Rafael, una industria extractiva; la Compañía Guatemalteca de Níquel; entre muchas otras compañías que sí son de confección textil o de manufactura.

Conceder los privilegios fiscales ha sido una facultad del Ministerio de Economía, espacio político que tradicionalmente ha sido dirigido por representantes del sector empresarial del país.

Vigilar el acceso a estos beneficios, para que verdaderamente representen una generación de empleos y no una forma de competencia desleal mediante la cual una empresa evade impuestos y vende en el mercado local, es una de las recomendaciones del economista David Cassasola, del CIEN, para hacer rendir este sacrificio fiscal.

El investigador tiene claro que la decisión de a quién se favorece y quién queda fuera, no puede dejarse a la discreción de un funcionario de turno, sino que debe medirse con un umbral de desempeño: “X niveles de inversión, y Y niveles de desempeño, deben fijarse para decidir si se da o si se mantienen estos privilegios fiscales. No extender cheques en blanco con la política tributaria”.

El rastro de las zonas francas y empresas bajo este régimen de maquilas se concentra en el centro del país. En el departamento de Guatemala operan el 59 % del total de 911. También hay una importante presencia fuera del área central en la costa del Pacífico alrededor de las principales de comunicación e infraestructura, y con acceso al Puerto Quetzal. 

 Distribución de maquilas por departamentos a nivel nacional

Es más, indica Cassasola, no se trata solo de aprobar un incentivo fiscal y hacerlo aplicable a todo el país. Si  una industria de manufactura se instalara en Santa Cruz del Quiché, en el departamento del Quiché; o en Santa Cruz Barillas, en Huehuetenango, ¿qué tan accesible sería sacar sus productos hacia un mercado internacional? Si por otro lado se quieren vender servicios de un centro de llamadas (call center), ¿el Estado o la iniciativa privada tienen los recursos para formar al personal? No se trata solo de un asunto de legislación, sino de capital humano e infraestructura.

Presiones vienen, enmiendas van

Trece enmiendas son negociadas. Las firmas de diputados de Todos, UNE, Creo y PP figuran entre estas modificaciones sobre las cuales ya había un acuerdo previo de aprobación. Según confirma Porras, el jefe de bloque del PP, el acuerdo se había logrado con la intervención de Mineco y consenso con las cámaras empresariales. Pero en reuniones posteriores que incluyeron a Finanzas y la SAT se incluyeron otros 20 cambios, los cuales fueron enviados directamente a la presidencia del Congreso.

En el penúltimo acto, la SAT mostró los dientes y presentó un dictamen negativo sobre la iniciativa de ley propuesta. En su dictamen señalaba que el Estado podría dejar de percibir inicialmente Q1,295.2 millones al año, una cifra que se queda a Q140 millones de cubrir la totalidad del presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social. La institución encargada de los programas la Bolsa Segura (una asistencia alimentaria) que el año pasado atendió a 530 mil personas, o Mi Bono Seguro (una transferencia monetaria condicionada a familias en pobreza) que llegó a 757 mil 765 familias entre otros programas.

A la vez que no hay certeza sobre la recaudación de los impuestos sobre las importaciones de las empresas en el régimen de maquilas, un rubro  que tiene un monto de Q2,242.9 millones. Una cifra que prácticamente cubre la mitad del presupuesto de este año del Ministerio de Gobernación, responsable de la Policía Nacional Civil.

El mismo documento en sus consideraciones legales lo exponía así: “Si bien es cierto en la iniciativa de ley se busca  la promoción de nuevos empleos e inversión, también lo es que la misma representa un efecto tributario que va en detrimento de los programas de inversión del gobierno específicamente en salud, educación, seguridad”.  Al considerar que se podían limitar los ingresos hasta por 60 años del ISR, ISO e IVA, entre otros impuestos.

Tras estas consideraciones, a las enmiendas consensuadas políticamente se sumaron otras de tipo técnico donde participó la SAT. Entre las enmiendas discutidas por los congresistas en el artículo 4 se suprimía la prohibición de gozar de beneficios a los “derivados y subproductos” de la caña de azúcar. Con lo cual se favorecía exonerar de impuestos a las empresas que fabriquen ron, así como que se permita conceder estos privilegios a la fabricación del resto de bebidas alcohólicas, al suprimir un inciso que lo prohibía.

Según el estudio ISDE Bebidas en 2010, la SAT reportó la comercialización de 146.6 millones de litros de cerveza en Guatemala. Ocupando la cerveza el 78% del volumen de bebidas alcohólicas en el país con un consumo per cápita de 10 litros.

El sector que sí quedaría fuera de estas exoneraciones son las industrias extractivas, como mineras y de explotación de petróleo.

Aunque congresistas y autoridades del Ejecutivo justifican la aprobación de las exoneraciones fiscales por la generación de empleo, una de las enmiendas reduce la cantidad de empleos generados requeridos para obtener este beneficio. En el dictamen original podían obtener eliminación de impuestos las empresas que crearan 30 o más empleos, en la enmienda presentada por los congresistas, bastaría crear 5 puestos de trabajo.

Entre las enmiendas sugeridas por la SAT se incluye la participación del ente tributario en la autorización de las zonas francas, y ya no solo de Mineco. Así como evitar que las personas jurídicas en el exterior con sucursales en el país que reciben créditos por su pago de ISR en sus naciones, gocen de exoneración del ISR en Guatemala. Modificaciones que en todo caso, buscan reducir el impacto fiscal de la medida.

Un integrante del gabinete de gobierno, con amplia experiencia política, describe las relaciones en el sector privado como “exitosas por mostrarse unidos” hacia fuera, mientras puertas adentro se suceden luchas intestinas. “La gente piensa que las relaciones al interior de las cámaras empresariales son graníticas –relata– cuando en realidad no le tienen nada que envidiar a las disputas políticas y sociales”. Pero se guardan mejor las formas.

Por esta razón, mientras algunos cabildeaban hacia el exterior, para que esta iniciativa incluyera solo a las nuevas empresas, otros buscaban extender los privilegios. La exoneración hasta por 15 años del ISR, la no cancelación total del Impuesto de Solidaridad, la exoneración del IVA para importaciones y para compras locales, en la compra de energía eléctrica, de gas propano, de combustible… resulta demasiado atractivo como para dejarlo ir o compartirlo con probables competidores.