El censo, el número de diputados y la representación distrital

La Constitución, en su artículo 157, define un marco para determinar los distritos electorales en el cual se establece uno para cada departamento, uno separado para la capital y un distrito nacional (la lista nacional).

Artículo 157: «… Cada uno de los departamentos de la república constituye un distrito electoral. El municipio de Guatemala forma el distrito central, y los otros municipios del departamento de Guatemala constituyen el distrito de Guatemala. Por cada distrito electoral deberá elegirse como mínimo un diputado. La ley establece el número de diputados que correspondan a cada distrito en proporción a la población. Un número equivalente al veinticinco por ciento de diputados distritales será electo directamente como diputados por lista nacional».

(Vale recordar que la reforma de ese artículo en 1994 separó la elección de diputados de lista nacional de la papeleta presidencial, pero ese es otro tema).

Entre 1985 y 2015, el número de diputados estuvo definido por la fórmula establecida en la LEPP, que dice así:

Artículo 205: «… Cada distrito electoral tiene derecho a elegir un diputado por el hecho mismo de ser distrito y un diputado más por cada ochenta mil habitantes […] El número total de diputados que integren el Congreso de la República deberá estar de acuerdo con los datos estadísticos del último censo de población [sic]».

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Este artículo ha sido interpretado por el TSE de dos maneras: una, que Javier Fortín y Carmen Ortiz llaman el «criterio geográfico», es que se asigna un diputado a cada distrito y se le suma uno por cada 80,000 habitantes, y otra, que los mismos autores llaman «criterio poblacional», es que incluye a ese primer diputado en la cuenta poblacional, por lo que quedaría únicamente uno por cada 80,000 habitantes, a menos que el distrito tuviese una población menor, en cuyo caso tendría únicamente un diputado (Fortín y Ortiz, 2008, 120-123).

De ahí que el número de diputados haya variado a lo largo de sucesivas elecciones, a veces en dirección contraria a la población. En el artículo de Fortín y Ortiz hay algunas tablas interesantes, pero las puedo resumir con este gráfico:

Debido a que no hubo censos después de 2002, los autores utilizaron proyecciones poblacionales para definir el número de diputados para cada elección futura (línea verde). Pero, precisamente porque el censo no se hizo en 2012, cuando tocaba, seguimos eligiendo 158 hasta 2015. Dicho sea de paso, uno de los argumentos usados por el expresidente Otto Pérez Molina para no hacer el censo fue el aumento del número de diputados: un argumento demagógico y débil, considerando la importancia de este instrumento.

En 2016, la reforma a la LEPP fijó el número de diputados en 160. Esta medida no es en sí misma negativa y, de hecho, va a tono con lo establecido en el Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, conocido también como el Acuerdo de Estocolmo, uno de los últimos acuerdos de paz.

Sin embargo, el Congreso de la República (y la CC, que revisó la constitucionalidad de las reformas a la LEPP) también cometió un error: fijó el número de diputados por cada distrito. De ahí que, tan pronto como tuviéramos un censo, el tamaño de cada distrito quedaría desactualizado.

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Y llegó el censo de 2019. Abajo coloco una tabla con la población de cada departamento, el número de diputados que corresponderían de acuerdo con los criterios geográfico y poblacional según la ley anterior, la distribución que debería tener de acuerdo con el criterio actual de mantener el total fijo en 160 diputados (esto es, 128 distritales y 32 nacionales) y la distribución actual. En la última columna está el número de diputados que le sobran a cada departamento (positivos) y los que le faltan (negativos).

Dos puntos son importantes: primero, que, si el número de diputados no se hubiera fijado en la reforma de 2016, en 2023 elegiríamos entre 220 y 248 diputados, y segundo, que hay desproporciones significativas entre algunos distritos a raíz del criterio aparentemente arbitrario utilizado en la distribución distrital en esa misma reforma.

La ciudad de Guatemala está ahora sobrerrepresentada, pues le corresponderían 8 diputados y tiene 11. Lo mismo pasa con El Progreso (aunque el argumento aquí puede ser que la Constitución nos orienta hacia un sistema proporcional o plurinominal, y no mayoritario o uninominal) y Totonicapán: ambos tienen un diputado de más. San Marcos, Huehuetenango y Petén tienen un diputado menos, mientras que Alta Verapaz tiene dos diputados menos.

Las implicaciones de esto son varias. Primero, es posible que tengamos una desproporcionalidad significativa en el Congreso de la República: en los distritos subrepresentados puede haber grupos significativos de votantes que, con una distribución proporcional de los escaños, habrían logrado colocar diputados de otros partidos o acrecentar los bloques de las organizaciones que sí llegaron. En los distritos sobrerrepresentados podría haber diputados sobrantes de algunos partidos.

Será interesante analizar los datos electorales para saber qué habría pasado si los distritos se correspondieran con la realidad. Para prevenir este problema en el futuro es importante que, en la próxima discusión de reformas a la LEPP, la distribución de los distritos electorales tenga prioridad.

Si alguien quiere comprender mejor las implicaciones de la redistritación en Guatemala, recomiendo los siguientes textos:

• Brolo, J. (2013). El tamaño importa. Guatemala: Asíes.
• Chicola, P., y Morales, M. (2017). «El sistema electoral guatemalteco en el proceso electoral 2015». Un modelo en transición: desafíos al régimen político electoral (Donis, J.). Guatemala: Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales. Págs. 61-108.
• Fortín, J., y Ortiz, C. (2008). «Análisis del sistema electoral y distritos electorales». Siete claves para el cambio. Análisis técnico, político y normativo del proceso electoral Guatemala 2007 (Núñez, E.). Guatemala: Editorial de Ciencias Sociales.
• Fortín, J. (2016). Armando el rompecabezas del Congreso. Guatemala: Asíes.