Ahora bien, ¿por qué las iniciativas actuales se quedan cortas para lograr los beneficios deseados? Yo lo resumiría así: a) actualmente no definen claramente qué beneficios se quieren obtener a cambio de los incentivos; b) necesitamos tener claro que, en una visión de proceso de desarrollo, necesitamos apoyar distintas industrias y dejar de apoyar a otras; y c) es necesario contar con sanciones adecuadas para lograr los resultados. A continuación describo por qué es esto necesario y algunas ideas de cómo mejorar las iniciativas.
¿Cómo balancear incentivos con resultados?
Los argumentos del Icefi contra el establecimiento de incentivos económicos se parecen mucho a los de los imperios europeos cuando, en un afán de prepotencia y egoísmo, se oponían a que sus colonias americanas establecieran sus propias actividades industriales. Al contrario de lo que ha dicho el Icefi, tanto la experiencia de Europa y Estados Unidos en el siglo XIX como la de Asia hoy en día nos enseñan que es necesario contar con incentivos (mal llamados privilegios) para generar desarrollo económico. No lo digo yo. Lo dicen importantes expertos en el tema (Chang, 2002; Lin y Chang, 2009; List, 2011; Redding, 1999; Reinert, 2008; Rodrik, 1995; y Studwell, 2013).
¿Por qué son necesarios los incentivos? Porque los países pueden quedar estancados en sectores económicos en los cuales muestran ventajas (comparativas), dada la estructura de precios a nivel internacional y la abundancia de sus recursos humanos y naturales, pero que en lugar de hacerlos ricos los hacen cada vez más pobres. Por ejemplo, nos especializamos en café, sector en el cual la mayoría de la población vive de recoger café y unos pocos son los dueños de las grandes fincas, como sucedió desde la Revolución Liberal, como había sucedido antes en Guatemala con el índigo y el añil o como ha sucedido después con el banano, el algodón, el cardamomo y el azúcar.
Por ello es necesario que aprendamos de la experiencia del Mercado Común Centroamericano. Para que Guatemala pueda crear de forma masiva empleo mejor remunerado es necesario establecer incentivos favorables a la industria y prestarle atención adicional al interior del país, particularmente a áreas con ventajas naturales para el comercio exterior y el desarrollo urbano. Más aún, de la crisis económica de 1982 debemos aprender que es necesario que dicha industria esté sometida a la disciplina de la exportación no solo para mejorar la calidad de sus productos, sino también para generar divisas y evitar crisis en la balanza de pago.
En ese sentido, debe reconocerse que, si bien las iniciativas van bien encaminadas a impulsar opciones de empleo, particularmente en el interior de la República, y pueden ser aprovechadas por el sector de manufactura de exportación, debe contarse con un marco más claro en el que se vinculen incentivos con metas. La siguiente tabla buscaría establecer incentivos atados a resultados, cosa que ninguna de las iniciativas actuales posee.
Meta |
Incentivo para el departamento de Guatemala |
Incentivo para el interior del país |
Primer año: invertir US$500 000, ajustados por inflación, en activos fijos o en tecnología, o Bien un mínimo de 80 puestos de trabajo permanentes y formales |
Cinco años de exención del 100% de ISR |
Diez años de exención del 100% de ISR |
Último año del primer período de incentivos: inversión de US$1 000 000, acumulada y ajustada por inflación, en activos fijos o en tecnología, o bien un mínimo de 300 puestos de trabajo permanentes y formales |
Cinco años de exención del 70% del ISR |
Diez años de exención del 70% del ISR |
Último año del segundo período de incentivos: inversión de US$1 500 000, acumulada y ajustada por inflación, en activos fijos o en tecnología, o bien un mínimo de 500 puestos de trabajo permanentes y formales |
Quince años de exención del 50% del ISR |
Quince años de exención del 50% del ISR |
No habría extensión de los beneficios más allá de lo establecido en la tabla anterior.
¿Cómo incentivar a los sectores correctos?
Teniendo en cuenta la experiencia internacional, las políticas económicas guatemaltecas deberían ir orientadas a generar una estrategia doble: a) de constante creación de valor agregado nacional mediante educación, capacitación, tecnología e innovación (Reinert, 2008); y b) de amplia creación de empleo fuera del sector agrícola y del comercio informal promoviendo servicios de alto valor agregado y la manufactura (McMillan y Rodrik, 2012).
Impulsar nuevos sectores económicos que permitan crear alto valor agregado dentro del país es una avenida para mayor tecnología e innovación que permitiría no solo generar mayores salarios de forma sostenible, sino también reducir los problemas de competir en los mercados internacionales con productos homogéneos (commodities) que han llevado a Guatemala a sufrir crisis por sus súbitas caídas de precio (café, especialmente). En las últimas décadas, esta fue una estrategia importante empleada en Japón, en Corea del Sur y en China. Un ejemplo cercano es el caso de los dispositivos médicos en Costa Rica, el cual ha sido elogiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Bernstein, Jeffrey R., 1997; Hausmann y otros, 2005; Hausmann y Rodrik, 2003; Inter-American Development Bank, 2014; Kim y Vogel, 2013; Rodrik, 1995; Studwell, 2013; y Vogel, 2011). Por otro lado, es necesario generar oportunidades de empleo hoy para atender las necesidades presentes de la población, no solo de los adultos, sino también de los jóvenes que están ingresando año con año en el mercado laboral. En el caso de Japón, Singapur y Corea del Sur, el impulso de las industrias de manufactura ligera fue esencial para lograrlo (Kim y Vogel, 2013; Lee, 2000; Rodrik, 1995; y Studwell, 2013). En el caso de Guatemala fue esencial el crecimiento de dicho sector de la mano de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Sin embargo, no existió el suficiente apoyo público para que pudiera seguir absorbiendo mano de obra del interior del país, lo que favoreció una estructura económica más descentralizada.
En ese sentido, debe reconocerse que las iniciativas de fomento del empleo van bien encaminadas, pues excluyen una serie de sectores económicos ya establecidos y que generan empleo agrícola. Finalmente, Guatemala no se va a desarrollar manteniendo trabajadores en las condiciones que genera el café, el azúcar o los minivegetales. Pero tampoco tiene sentido proteger sectores que ya existen y que no tienen potencial de crear cientos o decenas de miles de nuevos empleos. Por ello, una función esencial de la iniciativa es excluir sectores. Siguiendo dicha lógica, es posible que la iniciativa se haya quedado corta en excluir sectores económicos que ya llevan tiempo de estar establecidos en el país y que no representan oportunidades para emplear de manera masiva trabajadores del interior del país o generar una absorción dramática de tecnología. Por ejemplo, entre los sectores cuya exclusión debe considerarse figuran los aceites naturales, las bebidas alcohólicas, las bebidas carbonatadas, las bebidas isotónicas y similares, las actividades inmobiliarias y la comercialización para el mercado doméstico (centros comerciales), entre otros.
Sobre las sanciones
La experiencia coreana de promoción industrial, como lo recogen expertos en el tema (Amsden, 1992; Rodrik, 1994; y Rodrik, 1995), señala que no es suficiente contar con los incentivos adecuados. También es necesario contar con adecuados mecanismos que generen la disciplina para que las empresas actúen según los intereses de la nación. Por ello, según Rodrik, la experiencia de Corea del Sur fue más exitosa que la de Turquía y la de Perú en la década de 1980: mientras en Corea del Sur sí se sancionaba a las empresas que no cumplían con las metas económicas, ello no sucedía ni en Turquía ni en Perú.
En ese sentido debe reconocerse que las multas establecidas en las iniciativas de fomento del empleo son inadecuadas para disciplinar a las empresas. Por otro lado, tampoco debe caerse en el extremo de imponer multas demasiado elevadas, pues estas solo favorecerían el surgimiento de corrupción y de favoritismo político. Hacer transparente el cumplimiento o el incumplimiento de las obligaciones de los beneficios es importante para garantizar que los incentivos estén funcionando y que la población considere esta ley como legítima. Yo propondría que, en lugar de una multa de US$1 000 por las infracciones contenidas en el artículo 56, se contemple una multa máxima equivalente a 30 salarios mínimos no agrícolas mensuales y que las multas por descargo de garantía fuera de plazo sean equivalentes al 2% de la declaración de exportación y reexportación o del Formulario Aduanero Único Centroamericano (Fauca).
Claro que existen otros comentarios a la normativa, como eliminar la disposición especial de cinco puestos de trabajo para personas individuales o jurídicas que se dediquen a la prestación de servicios o comercialización de mercancías del artículo 48, entre otras. Pero, en general, considero que los grandes elementos que deben enmendarse en las iniciativas de ley para fomentar el empleo son las que arriba describo.
Referencias
- Amsden, Alice H. (1992). Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford, Nueva York: Oxford University Press.
- Bernstein, Jeffrey R. (1997). «Japanese Capitalism». Creating Modern Capitalism, editado por McCraw, Thomas K., 1a. edición, 439–91. Estados Unidos: Harvard University Press.
- Chang, Ha-Joon (2002). Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. Londres: Anthem.
- Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik (2003). «Economic Development as Self-Discovery». Journal of Development Economics 72 (2): 603–33. doi:10.1016/S0304-3878(03)00124-X.
- Hausmann, Ricardo, Dani Rodrik, José Miguel Benavente y Francisco Rodríguez (2005). «Self-Discovery in a Development Strategy for El Salvador [with Comments]». Economía 6 (1): 43–101.
- Inter-American Development Bank (2014). Rethinking Productive Development: Sound Policies and Institutions for Economic Transformation. Editado por Gustavo Crespi y Eduardo Fernández-Arias. Nueva York: Palgrave Macmillan.
- Kim, Byung-Kook y Ezra F. Vogel (2013). Park Chung Hee Era: The Transformation of South Korea. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
- Lee, Kuan Yew (2000). From Third World to First: The Singapore Story, 1965-2000. 1a. edición. Nueva York: HarperCollins Publishers.
- Lin, Justin y Ha-Joon Chang (2009). «Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy It? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang». Development Policy Review 27 (5): 483–502.
- List, Friedrich (2011). National System of Political Economy. Cosimo Classics.
- McMillan, Margaret S. y Dani Rodrik (2012). Globalization, Structural Change and Productivity Growth. International Food Policy Research Institute. Disponible en: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/ifpridp01160.pdf
- Redding, Stephen (1999). «Dynamic Comparative Advantage and the Welfare Effects of Trade». Oxford Economic Papers 51: 15–39.
- Reinert, Erik S (2008). How Rich Countries Got Rich—and Why Poor Countries Stay Poor. Londres: Constable.
- Rodrik, Dani (1994). «King Kong Meets Godzilla: The World Bank and the East Asian Miracle». Miracle or Design?: Lessons from the East Asian Experience. Policy Essay, no. 11. Washington, D. C.: Overseas Development Council.
- «Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich» (1995). Economic Policy 10 (20): 53. doi:10.2307/1344538.
- Studwell, Joe (2013). How Asia Works: Success and Failure in the World’s Most Dynamic Region.
- Vogel, Ezra F. 2011. Deng Xiaoping and the Transformation of China. Cambridge, Massachusetts; Londres: Belknap.
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