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“Debemos transparentar no sólo el uso del dinero, sino la toma de decisiones”

Hay que hacer visibles todos los recursos y a quién se le entregan, no sólo unos pocos. Y los recursos no sólo son en efectivo. Pueden ser también decisiones políticas. No hay transparencia si hago del todo transparente cómo se usan los recursos de construcción pero sigo teniendo una figura opaca en el tema de COVIAL por medio de un fideicomiso, y los actores implicados en el tema de COVIAL.
¿Por qué seguimos, si no, siendo un paraíso financiero?
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“Debemos transparentar no sólo el uso del dinero, sino la toma de decisiones”

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Silvio Gramajo es un periodista que se especializó en comprender cómo funciona el derecho a la información en un país que, como Guatemala, tiene un pasado autoritario. Desde que terminó su doctorado ha sido un interlocutor esencial en muchas de las materias derivadas de esta especialidad. En los últimos años asesoró al ex vicepresidente Rafael Espada en materia de transparencia y, antes de eso, aconsejó al Congreso en el diseño de la Ley de Acceso a la Información Pública. En esta entrevista sostenida hace una semana habla del paquete de transparencia que presenta el Gobierno y de las propuestas de reforma a la LAIP.

Redes-lateral

El Gobierno presenta unas reformas que, según dicen ellos, mejoran la transparencia de los actos administrativos y políticos. Es poco lo que sabemos todavía de esas reformas. ¿Hacia dónde cree que van?

Pues sí, me parece que el Gobierno está proponiendo reformas que no está sacando a la discusión pública con la anticipación debida. Pero por lo poco que se sabe, aquí se están metiendo como transparencia temas que no necesariamente alientan la transparencia; y otros que constituyen más bien mecanismos que, en algunos casos, pueden dificultar la corrupción. Son cosas distintas. Y creo que todo esfuerzo que se haga es valioso, pero el Gobierno debe tener claro que en el tema del uso de los recursos públicos no puede haber exclusión.

Es decir…

Hay que hacer visibles todos los recursos y a quién se le entregan, no sólo unos pocos. Y los recursos no sólo son en efectivo. Pueden ser también decisiones políticas. No hay transparencia si hago del todo transparente cómo se usan los recursos de construcción pero sigo teniendo una figura opaca en el tema de COVIAL por medio de un fideicomiso, y los actores implicados en el tema de COVIAL. No puedo pretender generar acciones de transparencia para evitar redes clientelares mientras por otro lado favorezco redes patrimonialistas. La decisión que da lugar a una política pública también debe ser transparente.

Quiere decir que la propuesta del Gobierno aún deja lugar para esos feudos.

Aún quedan esos feudos. Mira el fideicomiso. No digo que sea per se malo. Pero la lógica es la de entregar recursos públicos para que sean administrados bajo la sombrilla legal de una figura privada.

¿Y hay alternativas? El ministro de Finanzas, Pavel Centeno, dijo que no se podían eliminar…

¿Cuál es la decisión política? Uno: no puedo acabar de tajo con los fideicomisos. Dos: tampoco puedo finalizarlos de una sola manera porque se constituyeron de maneras distintas. Tres: Los fideicomisos tienen una razón de ser, pero en un Estado débil, el problema es que terminan mandando.

Cuando dice que el fideicomiso para mandado, ¿se refiere a los individuos y las instituciones que lo manejan?

Paran haciendo lo que quieran, sí. ¿Cómo es posible que yo uso recursos del estado y me amparo en una lógica privada para no rendir cuentas? ¿Que la ley lo permite? Claro, la ley permite muchas cosas. Pero es una debilidad que hay que disminuir y si parte de la solución está en modificar o eliminar estas figuras, hay que discutirlo seriamente.

Veamos Guatecompras. Mejoramos el sistema pero las bases siguen teniendo debilidades o si con un acuerdo gubernativo puedo generar una emergencia que me permite adjudicar por excepción. Ese momento de discrecionalidad ¿dónde se maneja? En una decisión en que se diluyen recursos públicos. ¿De qué me sirve entonces Guatecompras, o SIAF, o un sistema transparente si puedo mantener una emergencia cuatro años?

El tema es que debemos transparentar no sólo el uso de los recursos, sino la toma de decisiones. Y creo que la discusión pública debería de ir por la senda de exigirle al Estado que sea más público y transparente también en la toma de decisiones políticas.

Otra de las críticas es que no se incluyen modificaciones al secreto bancario.

Es volver a lo mismo. Al tema de los resabios autoritarios. ¿A quién favorece el secreto bancario?

Quienes lo defienden dicen que lo autoritario, casi totalitario, sería eliminarlo.

Tengamos algo claro: no se trata de eliminarlo. Lo que hay que hacer es que una cosa es secreto bancario y otra cosa sigilo bancario. En una democracia no puede ponérsele cotos informativos a quienes tienen que funcionar como contrapeso de poder. No pueden pretender que yo cumpla con mi papel constitucional si hay un precepto constitucional mal utilizado. Y el secreto bancario ha sido mal utilizado. Es como un dogma que nadie cuestiona. No es posible controlar ciertas actividades si las instituciones encargadas de la tarea no tienen acceso a la información bancaria.

Por supuesto, no cualquiera puede acceder a esa información. Pero no: debido al secreto se cierra esa posibilidad y se deja al Estado atado de manos. Pero esto favorece a un sector muy particular que no quiere permitir que se develen, vía la ley, otras actividades amparadas en el secreto bancario. ¿Por qué seguimos, si no, siendo un paraíso financiero? Nunca ha habido aquí una discusión de abogados constitucionalistas acerca de los alcances del secreto bancario. No por el hecho de atacar, ni por si es el sistema financiero el que se ve protegido. La cuestión es que seguimos teniendo un Estado que favorece sólo a ciertos sectores en detrimento de los más. Luego dicen que tenemos problemas de seguridad. Claro. Si no hay manera de identificar por dónde corre el dinero, ¿cómo no vamos a tener problemas de seguridad?

La transparencia es un aspecto del derecho de acceder a la información pública. En dos meses de legislatura, ya hemos visto dos intentos y propuestas de reformar la ley que lo regula. ¿Qué está pasando?

Es ésta una situación muy normal dado el momento. Una Ley de Acceso a la Información Pública es una herramienta muy útil para exigir cuentas, para encontrar información, para saber cómo procede la función pública. Pero ¿qué es lo que pasa aquí? Que no se ve igual esta herramienta como ciudadano o político en la oposición que cuando nos convertimos en sujetos obligados. Con el paso de grupos de personas de la oposición al gobierno, la ley deja de resultarles amigable porque ahora es a ellos a los que esta herramienta desnuda, devela o hace visibles. Es a ellos a quien se puede vigilar, controlar, juzgar. Ese cambio de lugar provoca este tipo de comportamientos.

Cuando la transparencia no está plenamente incorporada se generan estas situaciones. En nuestro sistema la transparencia sigue siendo un discurso. Cuando el discurso me incomoda, hay que modificarlo. No pongo en duda que estos cambios generen a veces incomodidades. Pero son las incomodidades propias de acceder a un cargo público, al poder. Y nadie de los que están ahora gobernando, ya sea en el legislativo, en el ejecutivo, en las municipalidades. Nadie llegó con una pistola en la cabeza. Todos están ahí porque quisieron, ya sea de manera electa o designada. Hay un ejercicio de voluntariedad en todo ejercicio del poder. Nadie me obliga. La posibilidad de ser escrutado es una de las consecuencias principales de trabajar para el Estado. ¿Qué no me gusta o me incomoda? Pues sí, con la pena, pero eso implica ser un funcionario público. Hay que aceptarlo.

Eso por una parte. Por otro lado, estos comportamientos pasan por aprovechar el momento para conseguir ciertos cambios que después sería más difícil conseguir, o se lograrían a un costo muy alto. Si vemos los cambios respecto a lo de la Ley de Acceso en el tema militar, creo –no tengo forma de contrastar que los primeros cambios que se presentaron y que benefician al sector militar hayan sido promovidos por este gobierno–.

De hecho viene del gobierno anterior.

Formalmente fue el gobierno anterior quien la propuso. Pero la lógica de promoverlos en este momento no sé dónde viene, y aunque no puedo asegurarlo ni dar evidencia, parece que encaja con la lógica y los antecedentes del actual gobierno. Pero eso puede verse desde la perspectiva de que se quisiera promover un cambio que ahora era más factible que en los momentos incómodos que podrían generarse después. Quienes estaban detrás de esta iniciativa sabían que después sería muy difícil promover un cambio de esta naturaleza. Las razones son obvias. Los partidos oficiales normalmente se desgranan y pierden fuerza en el legislativo y la agenda discurre por otros intereses.

Vamos a aclarar el panorama. Fundamentalmente hay dos propuestas de reforma. Una -que ya quedó un poco atrás y que tenía como telón de fondo la quasi desclasificación de los archivos militares-, pretendía promover la confidencialidad en los asuntos militares y diplomáticos. La otra es ésta que está diseñando la UNE. ¿Cómo las ve?

Los momentos en que se han intentado parecen clave, aunque mientras la primera tiende a ampliar la opacidad, la segunda reforma apareja intereses de transparencia.

Como decimos en buen chapín, en la primera propuesta había de dos sopas. O se ignoraba del todo lo que se estaba haciendo (cosa que dudo), o se era plenamente consciente de la perversión con que estaban elaborando la iniciativa. No se puede pretender meter como confidencial información pública. Son dos tipos de información distinta. Eso representaría matar por completo la ley y el principio de máxima confidencialidad.

Ahora, con respecto a las propuestas actuales de la UNE, que no conozco a fondo porque sólo explicaron las líneas generales, pretenden anular la figura del Procurador de los Derechos Humanos (PDH) como ente regulador y crear un instituto autónomo. Cambiar la figura del PDH por un instituto autónomo de característica similares no genera beneficio, sólo costo. Poner en tela de duda la capacidad del PDH justo ahora puede perjudicar sus posibilidades de reelegirse.

El momento es suspicaz, pero las reformas me parecen sanas, buenas, con dos salvedades: hay que revisar técnicamente la reforma, porque si no se tienen claros ciertos puntos, va a ser lo mismo. Esos estándares pasan por la autonomía política (de decisión), presupuestaria y administrativa. Que una de sus funciones principales sea velar por el derecho de acceso. Eso implica que sus decisiones sean vinculantes y pueda obligar a que se acaten sus resoluciones; y que actúe de oficio, no sólo ante denuncias de tercero, sino motu proprio. Si se diseña mal, este instituto puede convertirse, como ha sucedido en otros lados, en el cómplice perfecto de la gente que trabaja con secretividad.

¿Cómo se justifica el quitarle a la PDH la tutela, el ser garante?

Hay dos razones técnicas. La experiencia comparada ha demostrado que, salvo excepciones transitorias, la tutela al ombudsman es menos efectiva que la de un ente autónomo creado para el efecto. En primer lugar porque el ombudsman tiene muchas atribuciones, normalmente derivadas de otra ley anterior. En segundo lugar, muchas de estas figuras no tienen la posibilidad de emitir resoluciones vinculantes, por su carácter de magistrados de conciencia. Guatemala no es la excepción. Y el problema es que de nada sirve una resolución de tipo moral ante la violación del derecho a saber.

¿Y eso no lo toma en cuenta la ley? La norma, de hecho, establece consecuencias penales.

Se tuvo en cuenta. Pero vamos un poco al pasado. En primer lugar, había mucha gente que no se animó a que se fuera más a fondo en la discusión por dos razones. Punto uno: en Guatemala ha habido siempre mucho prejuicio en contra de crear nuevas instituciones. Punto dos: no se entendía el alcance de esto y temían crear una institución que tampoco tenían claro para qué serviría. Yo estoy completamente seguro de que cuando los diputados aprobaron esta ley no entendían qué estaban aprobando.

¿Por qué cree eso?

Porque si no, no estaría pasando todo lo que está pasando. Porque si no, el Congreso no tendría la peor página web de todas. Cuando lo aprobaron se empezaron a dar cuenta de que tenían que publicar sus asesores. No es lo mismo que la ley de régimen interior establezca que te toca un asesor y que si se publica se conozca que tienes cinco.

Me está diciendo que los diputados son ignorantes.

Es algo que ha pasado en todos los países. No se logra entender el alcance que tiene el hecho de hacerse público, transparente. No saben a lo que se comprometen y tampoco cómo utilizar esta información. Si no, les favorecería especialmente a aquellos que quieren ser reelegidos en lugar de perjudicarles. Pero no entienden la lógica. Por eso es que una vez aprobada, empieza la avalancha de ver cómo reforman la ley. Pero bueno, retomando la pregunta, la ley se discutió en la Comisión de Legislación y Asuntos Constitucionales. Su presidente, Oliverio García Rodas, un defensor de la PDH, planteó que el Procurador tenía que ser el garante, pero no se generaron los elementos que especificaban la función porque según él eso implicaba reformar la ley del Procurador. Y no había tiempo para entrar en ese debate.

Vuelvo a la pregunta original. La ley establece responsabilidades penales. ¿Cómo se conjuga con el hecho de que el PDH sólo pueda establecer sanciones morales?

Ah, la cuestión es que alguien tendría que poner la demanda. Ya sea el usuario u otra persona. Pero el asunto no es que el PDH me someta a un juicio para sancionarme; su función es proteger el derecho…

O sea, más que penar a quien no proporcione la información, lograr que la información se le entregue a quien la pidió.

Claro. Y eso implica promover criterios, estándares, presionar. El tema es que el garante es el intermediario entre la función pública y el ciudadano; y debe garantizar el derecho, la sencillez, y la celeridad de los procesos, no alargarlos. Pero mientras no sea vinculante, la figura del PDH en el tema de acceso a la información pública es decorativa.

Mencionó la autonomía política, administrativa y presupuestaria del instituto garante del derecho de acceso a la información como uno de sus requisitos básicos. ¿No es ingenuo pensar que puede haber independencia política viendo cómo están los demás órganos y las instituciones autónomas y la Contraloría? Además, con un presupuesto propuesto tan alto como el de la Universidad San Carlos.

Según la propuesta estamos hablando de un 5 por ciento del presupuesto del Estado. Se me hace que la propuesta de la UNE es…

¿Maximalista?

Maximalista para poder negociar para abajo. Tienes razón en el escepticismo. Pero la pregunta se responde desde otra perspectiva. La autonomía siempre es relativa y depende del órgano que te otorga la autonomía. El tema dentro del esquema guatemalteco es que hay que encontrar el mecanismo que tenga mayor legitimidad. Mi apuesta personal, la que hice el año pasado, es que este órgano se convierta en otro comisionado legislativo.

Que es…

Es alguien nombrado por el Congreso, exactamente igual que el Procurador de los Derechos Humanos. En este caso, este órgano nacería del poder de la institución más representativa del país y se convertiría en su comisionado y le rendiría informes a él. Eso no quiere decir que el Congreso salga de su escrutinio.

Pero las críticas hacia la PDH van en esa línea también. Que no es precisamente un ejemplo de autonomía.

Claro, pero el problema es que la PDH es un órgano unipersonal mientras que los órganos autónomos tienden hacia la colegiación. Hay que estudiar muchas cosas: que el periodo del órgano colegiado no coincida con el del Congreso que lo elige, que los participantes puedan ser designados por largos periodos, y que el cambio de sus miembros sea escalonado.

Volvamos a las reformas que tenían en el punto de mira los archivos militares. Siempre se justifica la opacidad porque, dicen, es favorable a la seguridad del Estado, a la seguridad nacional. Usted tiene la idea de que la realidad es exactamente la contraria.

Cuando entendemos la lógica de que debe prevalecer la seguridad y que por lo tanto los márgenes de opacidad deben ser los más altos es cuando estamos en un estado que plantea las lógicas del paradigma de seguridad nacional, y ese es un paradigma ya completamente obsoleto, que no encaja en la democracia.

¿Por qué?

En ese paradigma priva el manejo indiscriminado de la información porque ésta tiene mucha importancia para el ejercicio del poder. En una democracia no: todos estamos sujetos a la ley y no se puede manejar la información de manera indiscriminada. En el primer paradigma, yo, funcionario público, manejo la información a mi favor porque sospecho de que todos y cada uno de los ciudadanos pueden actuar contra el Estado mismo. La democracia funciona bajo la lógica de que los ciudadanos, los mandantes, votan a los mandatarios para que ejerzan el poder durante un periodo determinado, pero para poder hacerlo deben ser transparentes y públicos y así no pueden irse por la libre. En una democracia, la transparencia da una posibilidad de control que genera seguridad a los ciudadanos.

Ahora bien, aunque no sea la interpretación ortodoxa de “seguridad nacional”, parece que la idea que hay detrás es: “si esta información sale a la luz es posible que terroristas o narcotraficantes o secuestradores, criminales, en definitiva, podrán atentar contra la población y no estará el Estado para protegerlos porque ya se habrán revelado sus estrategias”.

Pero es que eso no es ningún problema. Para eso que tú dices se puede usar la ley tal y como está, sólo que hay que hacerlo bien. El problema es que lo quieren convertir en un asunto confidencial, y eso implica que no tienen que establecer la prueba de daño. Antes, si pedías información en este país te respondían: “¿Y usted para qué la quiere?”. Esa lógica no partía de que el titular de la información somos los ciudadanos y que el funcionario sólo la resguarda y ordena. Ahora, por el contrario, no sólo no lo puede preguntar, sino que para no dártela tiene que encontrar una justificación muy buena. El daño tiene que ser probable, específico y actual. Ese cambio es el cambio de pasar de una lógica autoritaria a una democrática. Y está claro que algo referido al conflicto armado ya no sería actual.

Usted estuvo directa o indirectamente vinculado al proceso de clasificación, primero como parte de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad (CNS)…

Sí, sí, pero es que eso fue totalmente independiente, porque la Comisión de Desclasificación es una comisión presidencial que se generó al margen del CNS. Se creó entre el Ministerio de la Defensa, gente de la Sepaz, gente que trabajó al margen, al extremo de que las resoluciones de esta comisión son completamente ajenas a los criterios que se establecieron para el CNS. Las resoluciones de esta comisión violan el sentido profundo de la Ley de Acceso a la Información Pública, que ya existía. Y esa comisión no puede ser superior a la ley.

¿Esas resoluciones son impugnables?

No lo tengo claro. ¡Me ha llegado la información de que el informe del que parte la resolución está, en sí mismo, reservado!

Volviendo a la Ley de Acceso. Va a cumplir tres años. ¿Es buen momento para las reformas?

No hay buenos o malos momentos. Habría que promover que cuando se planteen modificaciones a leyes que han representado parte-aguas en el sistema político, debería haber una deliberación pública que permita tener todos los insumos para que el político tenga claro el calado de su decisión. Eso sí, este debería ser el momento justo para establecer los puntos que deben mejorarse. También habría que ver el diseño institucional para ver si cumple los estándares internacionales. El tema sancionatorio está bien.

¿Se ha sancionado a alguien ya?

Por la ley no, pero provocado por la ley sí: Bienvenido Argueta (ministro de Educación en el pasado gobierno). Lo de Bienvenido no fue por la Ley de Acceso sino por desacato a una orden que se le daba por no haber querido entregar la información en contra de lo que establecía la ley.

Pero volviendo al tema, habría que revisar que todas las reformas propuestas acerquen nuestra legislación a los estándares de la Ley Marco de la Organización de Estados Americanos. En gran medida ya responde a esos estándares. Son muy pocos los temas que habría que ajustar.

¿Cuáles han sido los puntos débiles de la ley y qué mecanismos han empleado los funcionarios públicos para jugarle la vuelta?

El primer problema es que no hay un órgano que verifique. Dos: no existe en Guatemala una cultura de acceso a la información pública y no hay gente que esté instando constantemente al funcionario para que entregue la información. El acceso a la información no ha dejado de ser un tema “elitista” en Guatemala; muy poca gente utiliza la información. Mientras no exista la cultura de transparencia, el funcionario sabe que puede estar agazapado hasta que alguien le caiga encima sin que pase nada. Y tres, muchas veces los artículos de la ley son tergiversados por los jurídicos: en muchos lugares piden más requisitos de los debidos para tramitar la solicitud, no digamos para responderla.

Acabo de hacer un ejercicio con mis alumnos y los mandé al Ejecutivo. A muchos de ellos les preguntaron, aquí en la capital, para qué querían la información. Ellos supieron responder, pero si eso pasa en el interior, a la gente le da temor. Todavía no somos conscientes de que somos titulares de ese derecho.

Pero creo que la ley funciona. Tener información hace diez años era impensable.

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