Tigo y Claro se reparten la frecuencia 5G sin competencia gracias a la SIT

Si la subasta de la frecuencia para transmitir internet 5G hubiese sido un juego de fútbol, Tigo (propiedad de Millicom) y Claro (subsidiaria de América Móvil), se retiraron de la cancha llevándose cada uno los tres puntos, en un campeonato sin más competidores. Lo hicieron sin siquiera transpirar, acatando todas las reglas del árbitro que no hizo esfuerzo para que existiera una verdadera competencia.

Cuatro rondas bastaron en la puja organizada por la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), para dar por concluido el evento. La distribución de la banda 700 quedó así: 10% se la reserva como propiedad el Estado; Tigo adquirió el 20%; y Claro obtuvo el 40%. El 30% restante fue retirado del mercado pues —tras una serie de malabares legales— quedó reservado para la subsidiaria de Millicom, la que en 2019 y 2020 negoció los títulos de propiedad de ese fragmento con el emporio de la televisión de Ángel Gonzáles.

La SIT ofertó la banda disponible (60%) en tres bloques: A, B y C, cada uno representaba el 20% de la frecuencia, y cada uno a un precio inicial de 335 millones 357 mil 440 quetzales. Ahí debía empezar la puja. 

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La actividad calificada por el superintendente Marco Baten como «exitosa e histórica», recaudó 1,006 millones de quetzales. Sin embargo, tuvo una característica no habitual en otros países: Fue una subasta sin puja.

Aunque una sola operación recaudó el equivalente al 1 % del Presupuesto General de la Nación aprobado en 2022, hay dos elementos cuestionables: El usufructo se vendió a la mitad de lo pagado en Colombia (el mercado más similar a Guatemala), y no queda claro el destino de los fondos.

Cuatro rondas, cero pujas

El manual de subasta de la SIT estipula el mecanismo de subasta y un procedimiento para establecer al ganador.

La primera ronda inicia con el precio base colocado a cada bloque, sobre ese monto las empresas interesadas presentan su primera oferta. Para la segunda ronda el precio incrementa un 3% y los interesados vuelven a ofertar. La regla dicta que, si un competidor renunciaba tres veces a ofertar, automáticamente es eliminado, permaneciendo así únicamente los que mantuvieran ofertas válidas hasta que prevalezca la oferta mayor.

La nula intención por competir fue evidente desde la diferencia entre las ofertas.

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En la primera ronda Tigo ofertó por los bloques A y B, no presentó oferta por el bloque C, sumando su primera renuncia. 

Para el bloque A, Tigo ofertó 100,671 quetzales más que el precio base (0.03 % más), y para el B propuso 1 quetzal más que el mínimo requerido por la SIT. Las propuestas reflejan algo: que a la subsidiaria de Milicom sólo le interesaba el A pues está al lado del bloque que compró a Ángel González, y que no salió a subasta.

También en la primera ronda Claro ofertó por los tres bloques, pero por el A sólo ofreció 500 quetzales más que el precio base. En cambio por el B y C presentó una oferta de 39 mil 560 quetzales más que el precio inicial. Es decir, a Claro no le interesaba el bloque A.

Después de eso siguió el silencio.

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Las dos empresas pasaron a las siguientes rondas renunciando a presentar más ofertas. En la tercera ronda Tigo registró su tercera renuncia al bloque C, lo que automáticamente fue adjudicado a Claro. En la cuarta ronda las dos empresas registraron su tercera renuncia.

Fue así como el bloque A se adjudicó a Tigo por tener la oferta mayor, y los B y C a Claro. Así el pastel de subasta quedó 20% a Tigo, que sumados al 30% que se le reservó previamente concretó el 50% de usufructo de la banda; mientras Claro se hizo con el 40.

Una subasta «exitosa»

En lo que respecta a la banda de 700Mhz ¿Puede considerarse una subasta exitosa cuando el producto o bien en venta recibe únicamente una oferta, y esta apenas supera el precio inicial o base? Para el economista independiente, José Luis Moreira, los espectros radioeléctricos —que son por naturaleza un tipo de monopolio propiedad del Estado— «tienen un valor altísimo». A su criterio, en la apreciación de muchos funcionarios y parte de la población, el hecho de que se haya concretado una venta con un precio mayor al fijado podría interpretarse como un éxito «pero la verdad no es así», puntualizó.

Moreira agrega que en tema de subastas no sólo basta con decir que se abrió el concurso, sino de crear condiciones, sobre todo disposiciones regulatorias que permitan la entrada de la mayor cantidad de interesados. Se deben analizar previamente las condiciones para generar esa competencia, de allí la importancia de contar una ley que regule el tema, específicamente una Ley de Competencia.

Marco Baten, superintendente de la SIT, sobre el tema de precios aseguró que cada paquete de las frecuencias se calculó usando criterios internacionales establecidas por la Unión International de Telecomunicaciones (UIT), instancia de Organización de las Naciones Unidas (ONU), que emite las orientaciones técnicas para lograr el mejor aprovechamiento del espectro radioeléctrico.

 

La SIT no proporcionó la fórmula que utilizaron para tasar los precios, a pesar de varios requerimientos. Sin embargo, el documento de la UIT, ofrece directrices para la revisión de las metodologías de fijación de precios y sugiere una fórmula específica. Indica que «la forma de determinar los cánones debería figurar en un documento público, a los efectos de transparencia, previa consulta con las partes interesadas».

Al respecto Moreira aseguró que, por ejemplo, en la subasta de Colombia, realizada en 2019 que ofertó bloques en la frecuencia de 700 Mhz, la empresa América Móvil pagó 29 centavos de dólar por cada habitante al que podría prestarle el servicio, mientras que en 2023 Guatemala la misma empresa pagó 12 centavos.

Las comparaciones de precios de subasta se basan en un cálculo estándar de la industria de telecomunicaciones que toma en cuenta tres factores determinantes: El precio total pagado en la subasta por el bloque adquirido, el ancho del espectro que se adquiere y el número de población que se puede atender. En países desarrollados, el precio por ancho de banda por poblador es aún más alto.

«Es importante discutir sobre precios reales y montos obtenidos al momento de entregar un recurso valioso, eso es algo que el discurso público no llega a analizar. En el particular del espectro radioeléctrico, podemos deducir que el resultado se dio porque hubo poca puja competitiva, de lo contrario los valores habrían subido, y esto está relacionado con que no hay un ambiente regulatorio que favorezca la aparición de un tercer operador», dijo. 

Baten, sobre la cantidad de participantes en la subasta y los motivos que habrían limitado la participación de otros interesados, dice que «es difícil poder determinar la razón». Argumenta que como institución cumplieron con todo lo establecido en la ley respecto a publicaciones, tanto nacional e internacional, publicando tres veces en cada periódico, sumando un total de nueve publicaciones, tres en Prensa Libre, tres en el Diario de Centro América y tres en El Financiero, un diario mexicano de circulación nacional.

El funcionario asegura que hubo llamadas internacionales de empresas interesadas, pero sólo tres empresas pagaron los 2,100 quetzales para adquirir el manual de subasta, uno de los requisitos para participar, además de la acreditación de una fianza de cumplimiento que debía incluir el monto total de los bloques que se tuviera interés por adquirir. 
Tigo y Claro en cambio, agrega, acreditaron la fianza de 1 mil cinco millones para el total de los tres bloques. «Lo hicimos así porque interesados pueden haber muchos, pero con el riesgo que sólo pudieran venir a entrampar el procedimiento, por eso, para poder concretar, las condiciones estaban libres para todos, pero lamentablemente no vinieron». 

El caso francés que cita, pero no aplicó

Mientras explica los procedimientos utilizados para la subasta, Baten cuenta que para iniciar con el proceso de reordenamiento tomó como modelo el modelo utilizado en Francia en 2014. Antes de iniciar la subasta, este país aseguró que las empresas tuvieran previamente títulos y la capacidad de ofrecer el servicio.

Lo que no cuenta el funcionario es que, además de la certeza de propiedad, Francia tomó acciones para atraer a un tercero a la competencia.

El economista Moreira explica que en Francia existía un problema similar al de Guatemala cuando intentó realizar el reordenamiento de la banda. En 2014 sólo dos empresas ofrecían servicio de telecomunicaciones móviles en su territorio, Orange y SFT (Sociéte Francaise du Radiotelephon) motivo por lo que el ente regulatorio, el similar de la SIT, determinó que era importante fomentar la competencia e impulsó un proceso que llevó a una modificación legal. 

Este cambio estableció que las empresas que operaban en el país se vieran obligadas a facilitar el ingreso de un operador alquilando su infraestructura. Fue así como se instaló la compañía Free. Durante los primeros años la nueva empresa rentó la infraestructura al mismo tiempo que se ocupó en construir y desplegar una propia. La regulación introducida permitió que nuevos operadores como Bouyegues Telecom, que hasta ese año únicamente se ocupaba del segmento de líneas fijas ingresaran al mercado digital, aumentando así la competencia.

«Por eso es que resulta crucial el tema de una Ley de Competencia, porque cuando hay un sistema donde los oligopolios y los monopolios actúan con total libertad, no hablamos de una economía abierta sino cerrada, donde son los mismos quienes siguen ofreciendo sus servicios o productos de la mala calidad, además de sus precios» explica Moreira.  

Oscar Chinchilla, diputado del partido CREO, exsuperintendente de la SIT del 2004 al 2008, y actual presidente de la Comisión de Comunicaciones del Congreso, cuenta que ha pasado más de un mes desde que solicitó información sobre el proceso de la licitación de la banda 700, pero sigue esperando respuesta del viceministro de Comunicaciones Rodolfo Letona. «No han mandado copia del expediente», reclama.

«Necesitamos saber cómo obtuvieron los precios base, cómo los establecieron, porque también debe existir claridad en el tema y en las normas y formas de la subasta, debemos comparar si el precio que establecieron fue el que correspondía» afirma el diputado. Sobre el tema de fomentar la competencia argumentó que es algo que incluso establece la Ley General de Telecomunicaciones, pero que no ha podido concretarse. Cita el caso de la empresa salvadoreña Digicel, la cual durante mucho tiempo intentó gestionar su ingreso al mercado guatemalteco pero que fue entrampado en procesos burocráticos. 

Lo que el Estado pudo ganar

Si la subasta de 2023 de Guatemala hubiese obtenido precios similares a los de Colombia, por ejemplo, el Estado habría recaudado alrededor de 2,434 millones de quetzales por los tres bloques, en lugar de los 1,006 millones. Más 1,400 millones adicionales si la subasta se hubiese realizado en condiciones similares a las de Colombia, incluyendo mayores presiones competitivas.

No obstante, existen otros elementos a considerar. La UIT en sus recomendaciones sobre la banda de 700 establece que existen varios elementos sugeridos para calcular la subasta de frecuencias, más bien recomienda ejecutarla según los objetivos nacionales de desarrollo de cada país.

Al preguntar a Baten cuáles fueron los objetivos priorizados al momento de diseñar el reordenamiento y la subasta, responde que en efecto hay recomendaciones de UIT, pero que en el caso local se encontraban limitados por lo que establece la Ley General de Telecomunicaciones, específicamente en el artículo 62 la que norma el tema de subasta pública. Es decir, no negoció como sí lo hicieron otros países como Chile y Colombia, que previo a entregar la frecuencia exigieron de los operadores que el costo del usufructo no se diera sólo en efectivo, sino negociaron cobertura en zonas priorizadas.

Ante el planteamiento de que el Estado de Guatemala perdió la posibilidad de exigir que las operadoras lleven internet a determinadas zonas del país, el superintendente argumentó que «el Estado no dejó percibir, no estoy de acuerdo» ―con la aseveración del argumento― prosigue, porque en su momento el Estado ya percibió esos recursos. No obstante, en sus recomendaciones la UIT es clara, durante su proceso de reordenamiento el Estado debe beneficiarse económica y socialmente.  

«Tengo que ser muy muy prudente y tengo que ser muy transparente, y tengo que hacer lo más apegado a la realidad, ellos obtuvieron los títulos, ahí están, además lo pueden aprovechar» ―se refiere al 30% adquirido previamente por Tigo―. «Si no hubiésemos realizado el ordenamiento no se hubiese podido realizar la subasta y no se hubiera obtenido los millones del concurso público, estamos aprovechando el mayor del espectro que se puede hacer para el beneficio de la población. En algunos países no se han logrado vender el total de la banda, eso puedo haber pasado con el 30%». 

Cuando se le replica que ese fragmento que perteneció a Ángel González también pudo ser subastado, responde con un cabeceó positivo.

Los favores del Ejecutivo 

Múltiples fueron los señalamientos de irregularidades en las decisiones que funcionarios del poder Ejecutivo tuvieron durante el proceso de reordenamiento y adjudicación de la banda 5G

Las críticas y las decisiones que según actores como el ex Procurador de los Derechos Humanos (PDH), Jordán Rodas, quien en su momento presentó ante las autoridades del Ministerio de Comunicaciones un recurso de revocatoria del dictamen aprobado por el superintendente Baten el 30 de diciembre de 2020, en el cual se establecía mantener fuera del mercado el 30% de la banda reservada para Tigo. 

A este señalamiento se suma el hecho por el exsuperintendente de la SIT, José Monterrosa Menzel, quien aseguró que fue separado del cargo por negarse a firmar el dictamen en mención posteriormente aprobado posteriormente por Baten. Cuenta que al buscar el apoyo del presidente Alejandro Giammattei, fue rechazado con el argumento de que la forma de proceder era la correcta, provocando así que Tigo asegurara la propiedad del 30% de la banda y solo ir a subasta por el 20% restante.

En 2021 Monterrosa declaró a Soy502 que había sido removido del puesto el 23 de diciembre por el viceministro de Comunicaciones, Rodolfo Letona, quien le había dado el plazo hasta el mediodía para firmar la resolución, mismo que suscribió Baten dos días antes que terminara el 2020.

Durante la elaboración de este reportaje, distintas fuentes hacían alusión constante al papel de Letona, a quien fuentes que pidieron el anonimato identificaron como «la mano que mece la cuna». 

En la hoja de vida el funcionario muestra que fungió como director de operaciones en la Corporación Centroamericana de Negocios e Inversión, empresa donde se dedicó a desarrollar infraestructura especializada para las telecomunicaciones. También fue gerente de operaciones en Telecomunicaciones y Tecnología, Sociedad Anónima; dedicado al mismo servicio.

El mismo diputado Chinchilla sostiene que todo el proceso de la subasta de la banda 700 Mhz «han sido instrucciones del viceministro Letona, él llegó con ese afán de subastar esto y lo hicieron» afirmó.