Entre lo posible y lo deseable

Reforma electoral, una historia de resistencia al cambio

Después de dos años de negociaciones, el más reciente proyecto de reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos alcanzó avances mínimos que evidencian la dificultad para vencer la inercia del sistema político. Requisitos más estrictos para la conformación de los partidos, mayores controles en el financiamiento privado y ampliación del financiamiento público figuran entre los avances más consolidados, mientras que innovaciones como la incorporación de cuotas de género y étnicas para cargos de elección popular fueron incluidos, pero con cambios. El resultado es una reforma con leves mejoras en el sistema a cambio de una distribución más equitativa de la publicidad para los partidos.

El punto medio fue una redacción que contempla que un partido no puede tener más de un “70 por ciento” de candidatos del mismo sexo en sus listas y la prohibición de que las listas sean integradas por más de dos personas del mismo sexo seguidas, así como que en los distritos con una población mayoritariamente maya, xinca o garífuna “no menos del 30 por ciento de sus candidatos” sean de estas etnias.
La importancia de la televisión abierta para decidir una elección la resume el diputado Taracena con una imagen bélica: “la televisión abierta es cañón, la tele cerrada (los canales por cable) es rifle, la radio es pistolita y los medios escritos son fósforos”.

Un día antes del feriado del 1 de noviembre y tras la expedita aprobación de un préstamo contemplado en el presupuesto 2013 por US$200 millones con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF); el Partido Patriota (PP)  aliado con Todos, Gran Alianza Nacional (Gana), Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y diputados independientes, sumaron los 105 votos necesarios para aprobar en tercera lectura la reforma a la Ley Electoral. La última ronda de discusiones, previo a enviarla a la Corte de Constitucionalidad para su aprobación, fue resultado de un acuerdo de mínimos.

La clase política guatemalteca, caracterizada por su interés en mantener el statu quo, conoció un dictamen para reformar la Ley Electoral que se había trabajado con universidades, centros de investigación y sociedad civil durante casi dos años, pero decidió desecharlo e iniciar una nueva negociación.

El resultado fue una renegociación que permitió solventar algunos asuntos inaplazables en materia de participación de mujeres, grupos indígenas y mayor equidad en el acceso a la publicidad para los partidos.

Comprender el proceso de negociación para la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos implica entender el equilibrio entre poderes fácticos y actores políticos, una ecuación que incluye a la misma clase política que se busca reformar y que no está exenta de cálculos electorales a corto plazo.

El mes clave para esas negociaciones fue octubre, y uno de los principales actores fue el diputado Mario Taracena, de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), por una motivación sin la cual el resto de la reforma difícilmente hubieran avanzado: Hacer que el Tribunal Supremo Electoral sea el único facultado para adquirir pautas publicitarias en los medios de comunicación mediante financiamiento público, un aspecto que toca el bolsillo de todos los partidos.

El cabildeo de Taracena entre jefes y subjefes de bloque en paralelo a discusiones con integrantes de la comisión de Asuntos Electorales revivió la propuesta. El presidente de esta sala legislativa José Echevarría, diputado independiente, lo describe como un proceso de discusión que no interesaba al oficialismo ni a la oposición, pero que captó la atención de los aliados de ocasión del partido oficial.

Durante las negociaciones, “Líder (Libertad Democrática Renovada) ni se presentaba y rechazaba todo lo que no fuera la propuesta del TSE, el Partido Patriota tampoco lo quería, luego vinieron los lobbies para reemplazar la propuesta que habíamos dictaminado conservando algunas cosas”, afirma Echevarría.

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Los recovecos de una negociación

En ese proceso de discusión salieron a relucir los temas más espinosos para los partidos: Democratización interna, la paridad en la participación de mujeres y pueblos indígenas, y los controles sobre el financiamiento privado. El balance en estas negociaciones lo encuentra Echevarría en un resultado que está entre lo posible de alcanzar y lo deseable de obtener.

Y es que los partidos políticos descritos como “maquinarias electorales” o “partidos franquicias”, se caracterizan por centralizar decisiones, recurrir a financiamientos opacos y tener una representación no equitativa, tanto para mujeres como para pueblos indígenas, aspectos que la reforma buscaba eliminar o al menos reducir.

Adoptar propuestas como que las listas de postulación tuvieran la misma proporción de hombres y mujeres en posiciones intercaladas y que en los distritos mayoritariamente indígenas, garífunas o xincas, la mitad de los candidatos fueran de estas etnias, hubiera representado la no reelección de entre un 50 y 60 por ciento de los diputados, según estimaciones de congresistas que prefieren no ser citados. Argumentos de peso para torpedear la iniciativa.

Hasta el 9 de septiembre, la modificación de cuotas todavía era posible, tal y como da cuenta el documento mártir que incluía en su primera columna el dictamen, en la segunda la propuesta de cambio, y en la tercera sugerencias de redacción:

El retiro total de este cambio, sin embargo, era un costo político demasiado alto para los diputados. Y en la misma comisión, las diputadas Nineth Montenegro y Dolores Beltrán, de Líder, pidieron que no fuera eliminado del todo. Fuera de la sala legislativa, el tándem UNE-Todos no quería ceder por completo la representación por cuotas y buscó alternativas que fueran del agrado del oficialismo.

El punto medio fue una redacción que contempla que un partido no puede tener más de un “70 por ciento” de candidatos del mismo sexo en sus listas y la prohibición de que las listas sean integradas por más de dos personas del mismo sexo seguidas, así como que en los distritos con una población mayoritariamente maya, xinca o garífuna “no menos del 30 por ciento de sus candidatos” sean de estas etnias.

El acuerdo definitivo de esta modificación se logró al considerar una variable: el número de diputaciones por distrito. Los distritos con más población tienen más diputados, como la reforma establece que no puede haber más de 70 por ciento del mismo sexo, y permite que hasta dos personas del mismo sexo estén de forma consecutiva en una lista de candidatos, este cambio permitiría que en los distritos grandes por ejemplo, donde un partido X logra cuatro diputaciones, la casillas tres y cuatro sean para mujeres o representantes de pueblos indígenas.

En distritos pequeños que solo cuentan con dos casillas no representaría un cambio, mientras que en distritos más grandes como el de Guatemala, con 19; el distrito Central, 11; Huehuetenango, 10; y San Marcos, 9, si podría contribuir a una mayor equidad de género y etnia en la representación.

Pese a esto los partidos garantizarían los primeros puestos a sus más sólidos candidatos en los distritos grandes, en su mayoría hombres, mientras que en los distritos pequeños con dos diputaciones sólo estos candidatos tendrían posibilidades reales de ser electos a una curul. En la actualidad el Congreso está conformado por 20 diputadas y 21 diputados indígenas (un 13 por ciento de los congresistas) entre los diputados indígenas solo tres son mujeres.

En otros aspectos, como el voto en el extranjero, la discusión se centró en aspectos logísticos y de representatividad de la elección: ¿Tiene la capacidad el Registro Nacional de las Personas (Renap) de documentar a los guatemaltecos en el extranjero en coordinación con Cancillería?, ¿puede el TSE garantizar el legítimo derecho al voto?

Para el diputado Castillo, éstas y otras preguntas sobre la operatividad del Renap, Cancillería y TSE tienen una respuesta negativa, pero aun así se debe garantizar el derecho a ejercer el voto en el extranjero aunque solo para la elección de presidente y vicepresidente.

Respecto a la democratización interna de los partidos, la discusión sobre eliminar la reelección del secretario general de los partidos fue nula. Ningún partido deseaba esta modificación. En su lugar prefirieron reducir la reelección a dos ocasiones consecutivas con lo cual limita la omnipotencia del secretario general, quien mantiene el control de la afiliación de los partidarios.

Oficialistas y opositores coinciden en el poco interés por cambiar el statu quo de la gestión de los partidos. A lo largo de los dos años de discusión, el Partido Patriota desde una postura más activa, argumentando dudas por posibles inconstitucionalidades o retrasando el proceso mediante enmiendas, y Líder, pasivamente, indicando que solo apoyaría la propuesta de reforma del TSE, según lo ha expresado su secretario general, Manuel Baldizón.

Financiamiento y medios de comunicación

Según el estudio de Acción Ciudadana “¿Cuánto costó la campaña electoral?”, los partidos políticos gastaron Q637.4 millones en la precampaña entre el 1 de octubre del 2010 al 1 de mayo del 2011, y la campaña electoral, del 2 de mayo al 6 de noviembre del 2011.

Tener mayores controles sobre el manejo de estos recursos es una modificación considerada positiva por el politólogo Luis Chávez del Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (Incep) quien destacó que la opacidad en el financiamiento de los partidos políticos los convierte en “pequeñas empresas” que se promocionan como meros gestores de contratos. Estos cambios solo podrán ser llevados a cabo con un TSE fortalecido, pues en caso contrario estas reformas serían “utópicas” aseguró Chávez.

En materia de fiscalización, el TSE podrá requerir información a la Contraloría General de Cuentas, la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Telecomunicaciones y otros funcionarios públicos sobre los partidos políticos.

La iniciativa final conservó la incorporación de estas instituciones en apoyo del TSE, pero no incluyó un incremento en la asignación presupuestaria al tribunal, algo que podría darse en las enmiendas al regresar la ley al Congreso.

Al igual que en el caso de las cuotas de género y étnicas, estas modificaciones fueron consideradas por Chávez como favorables para mejorar la democratización de las agrupaciones partidarias. Esto al permitir una participación más equitativa en los listados de candidatos.

El sociólogo Luis Fernando Mack en su artículo “El horizonte futuro de la Reforma Electoral en la integralidad de las transformaciones de la Ley Electoral” señala que para que los cambios deben ser complementarios, graduales y progresivos. La gradualidad de los cambios señala Mack deben estar dentro de “un mínimo de reformas factibles de introducir, y un techo de reformas deseables de debatir” y deben ser progresivos en relación con el sistema político existente.

En el balance costo/beneficio de las reformas a la Ley Electoral el aumento al financiamiento público por medio de la contratación del TSE de las pautas publicitarias en los medios de comunicación es un factor clave. En las pasadas elecciones el TSE pagó a los 10 partidos que cumplieron con los requisitos Q87.7 millones, según estimaciones del Movimiento Cívico Nacional (MCN) una agrupación civil de carácter libertario, en un escenario de votación semejante con el incremento a US$4 por voto emitido (que en la ley actual es de US$2) se pagaría a los partidos Q175.5 millones.

Sin embargo el incremento del financiamiento público más significativo no vendría del pago de la deuda política, sino de la contratación de las pautas publicitarias por parte del TSE. Regresando al documento enviado por el Congreso a la CC se observan las implicaciones del artículo 220:

Estimaciones del MCN cifran el pago a los medios de comunicación en las próximas elecciones en la primera vuelta electoral en Q1,688.5 millones y Q98.2 millones en la segunda ronda, para un total de Q1,766.7 millones; lo cual sumado a los aportes de deuda política alcanzaría los Q1,942.2 millones. Rodrigo Arenas, dirigente del MCN, considera esta cifra injustificable para un sistema político permeado por la corrupción.

Del otro lado de la balanza, sin embargo, pende una democratización del acceso a los medios de comunicación para los partidos minoritarios, agrupaciones que no podrían pagar Q20 mil por 30 segundos en la televisión abierta por un spot, cifra que MCN utiliza como promedio para calcular el costo de uno de estos anuncios. Una democratización relativa, dado que tal y como se encuentra redactada la reforma “canal de cobertura nacional” incluiría únicamente a los canales del grupo Albavisión, dejando fuera a Guatevisión, TV Azteca y Canal Antigua, y a los canales locales de cable. Algunos bloques legislativos ya dan cuenta del inicio de cabildeos por parte de medios de comunicación para enmiendas en este artículo.

En una campaña con 17 partidos inscritos a la fecha, con 90 días de campaña según establece la modificación a la Ley Electoral y 45 días para la segunda vuelta electoral, la televisión abierta como ha sido tradición se lleva la parte del león: Q1,233 millones, la cual en las pasadas elecciones según un estudio MediaBook 2012 tenía un penetración de mercado del 84 %; mientras que la radio alcanzaría Q379.5 millones y la prensa escrita, Q97.2 millones.

La importancia de la televisión abierta para decidir una elección la resume el diputado Taracena con una imagen bélica: “la televisión abierta es cañón, la tele cerrada (los canales por cable) es rifle, la radio es pistolita y los medios escritos son fósforos”. En las pasadas elecciones tan sólo en medios de comunicación Acción Ciudadana estimó un gasto de Q413.8 millones, de los cuales el 79.75% correspondió a la televisión, el 5.53% a la radio, el 3.58% a la prensa escrita y el 11.14% a la publicidad en exteriores como vallas, la cual en esta reforma electoral no es normada.

Taracena justifica la contratación pública de los espacios publicitarios para dotar de independencia financiera a los partidos políticos y oportunidad de crecimiento a los menos conocidos, esto a cambio de asegurar a los proveedores una adquisición segura de los espacios.

Sin estos cambios solo el PP, Líder y Todos tendrían posibilidades reales de competir, análisis compartido en parte por Arenas quien señala que solo el PP y uno o dos partidos más podrían sostener este ritmo de gasto, pese a esto el dirigente de MCN asegura que la solución no es que el Estado adquiera estos espacios, sino que por ley los medios se vean obligados a otorgarlos. Algo que el lobby de corporaciones de medios difícilmente permitiría.  

Tarecena asegura que Ángel González, empresario mexicano residente en Miami propietario de Alba Visión (Canales 3, 7, 11 y 13), sigue con el poder para desbaratar una carrera política y que los políticos lo saben, pero que con estos cambios ya no tendrán que “ir a menearle la cola a Miami”. El diputado de la UNE confirma que aproximadamente el 80% de los gastos de un partido en campaña se invierten en la televisión abierta. La propuesta de la contratación pública de pauta vino tanto de la UNE como de Todos señala Castillo, aunque el fin último es compartido por todas las agrupaciones: evitar negociar con la televisión abierta.

Las dudas persistirán, sin embargo, sobre el ingreso del financiamiento ilícito y el destino que éste pueda tomar en la campaña en forma de dinero para los candidatos, casas o helicópteros aunque estos recursos no se usen para pautas publicitarias. En última instancia, como resume el secretario general adjunto de un partido en la contienda electoral “lo que el financista quiere es el teléfono y una línea directa con el candidato, eso es difícil de evitar”.

A pesar de que ese distanciamiento y transparencia que proponía el primer borrador de la Ley Electoral aún no es el ideal. Las negociaciones implicaron renuncias: Para reducir la dependencia de los partidos del financiamiento en forma de pautas publicitarias, permitió alcanzar algunos avances en la equidad en la participación. Equidad reflejada en acceso a los medios de comunicación y más institucionalización de los partidos, más inclusión de mujeres y pueblos indígenas en las listas de candidatos y mayores requisitos en la conformación de partidos. Cambios que aún se encuentran a la espera de la opinión que emita la Corte de Constitucionalidad y posibles enmiendas al momento de regresar al pleno el Congreso para ser decretada la ley. En donde, como en otras ocasiones, ningún cambio de última hora está descartado.

Castillo, además, concede que en la negociación prácticamente no se abordaron los delitos electorales, algo que asegura fue para para evitar la judicialización de los casos. Pese a este argumento el congresista no deja de recordar que la disputa por una curul en Huehuetenango por la vía judicial los llevó a perder una diputación tras dos años de disputas legales.

 

 

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El espacio para las mochilas de los estudiantes permanece vacío la mayor parte de tiempo.

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