El proceso podría hacerse directamente a través de la Dirección General de Caminos (unidad ejecutora del Ministerio de Comunicaciones), pero tendría que ser un proyecto que no dure más de un año, además de que el proveedor tendría que haber comprado previamente los materiales y adquirido el derecho de vía por cuenta propia (como esto es muy complicado, prefieren que lo haga alguien en lo privado). ¿Cómo se pagaría la construcción de la carretera? Los fondos provienen del presupuesto, ya sea a través de ingresos corrientes o de endeudamiento (no olvidemos el monto recaudado por el impuesto a la distribución de petróleo crudo y de combustibles derivados del petróleo, consistente en Q1 por galón de dísel o gasolina).
¿Cuál podría ser una alternativa viable?
Aun manteniendo el paradigma de que el Ministerio de Comunicaciones siga contratando empresas para ejecutar —que pueden ser privadas o públicas si existieran, como el INDE en el caso del sector eléctrico—, la alternativa consistiría en no contratar separadamente la construcción y la reparación de la carretera, sino en hacerlo todo junto, lo cual se llama administrar o gestionar la carretera. Al momento de sacar a licitación el proyecto, se le pide a la empresa que cotice la construcción, la operación y el mantenimiento de esta.
¿Cómo se financiaría el proyecto? En lugar de que el Gobierno consiga todo el dinero de una vez, en un primer momento el contratista pondría capital o deuda para construir la carretera. El contrato de concesión establece que, cuando se inaugure la carretera, la empresa puede cobrarles a los usuarios el uso de ella. Este pago es un peaje directo, que lo paga solo quien usa la carretera. Y puede haber límites a la tarifa, que serán definidos por el ente rector del sector al momento de dar la concesión.
Paréntesis. ¿Cómo se calcula la tarifa de peaje? Las variables en el cálculo de la posible tarifa incluyen el tiempo que dure la concesión, el flujo de vehículos y el cobro por eje (diferentes cobros, según la cantidad de ejes que tenga el vehículo). Si el período de la concesión es corto, con un flujo constante de vehículos, el cobro aumentaría. Si se busca que el cobro por eje sea bajo, se esperaría que el tiempo de la concesión fuera mayor, lo que garantizaría que el flujo de vehículos pagara la inversión. Ahora bien, si se espera que el flujo de vehículos sea elevado, se podría solicitar un cobro menor para una misma duración de la concesión. Finalmente, dada la duración de la concesión, se puede ajustar el cobro según se estime un mayor o menor flujo de vehículos, con la posibilidad de cobrar una parte de forma directa mediante el peaje y otra parte como un cobro por disponibilidad de la carretera, pagado por el Gobierno directamente al operador de la carretera.
Siguiendo con la lógica del nuevo modelo propuesto, el operador del tramo de red vial se compromete a que la carretera funcione en estado óptimo. Si no, el Gobierno cuenta con la capacidad de imponer una multa. Si el operador hace bien su trabajo, probablemente va a tener mayores ganancias, dado que invertiría menos en mantenimiento y en reparación de la red vial durante la vigencia de la concesión.
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Ahora bien, ¿de quién son las carreteras? Si están conectadas a la red principal, por definición siempre serán públicas (revisar el Código Civil). De la forma más rigurosa, las carreteras se definen como bienes de dominio público de uso común. Esto quiere decir que la autoridad que tiene jurisdicción sobre lo que sucede en la carretera es el Estado, con lo cual se garantiza que la policía pueda tener presencia o que las ambulancias circulen libremente. Es la autoridad la que define las reglas que se aplicarán en la carretera (por ejemplo, las velocidades máximas).
Cuando se otorga la concesión, ¿se privatiza la carretera? Absolutamente no. Aunque sea un privado el que opere la carretera (también puede ser un operador público), es el Estado el que tiene a su nombre la propiedad del tramo de red vial, por lo que es dueño de la carretera independientemente de quien la opere y tiene la facultad de sancionar en cualquier momento por el incumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó la concesión. Es importante señalar que también puede haber carreteras privadas, pero en estas es el privado quien define las normas y el responsable de lo que pasa en ellas (por ejemplo, si la policía quiere detener a alguien en una carretera privada, necesitaría orden de juez y solo podría ejecutar la detención entre las 6:00 a. m. y las 6:00 p. m.). Abundan los ejemplos de este tipo. Solo hay que ponerse a pensar en las calles dentro de un condominio residencial o en los parqueos de un centro comercial. La característica principal de este tipo de carreteras es que son cerradas, aunque todavía hay mucho que debatir sobre la posibilidad de que el Estado tenga jurisdicción en ellas, dado que al circular vehículos por ellas se vuelven un activo estratégico para la seguridad nacional.
¿Cómo se llama entonces el hecho de que un privado participe en la operación de una carretera? Lo privado nunca será la propiedad de la carretera, ya que siempre será del Estado (el derecho de vía está a nombre del Estado de Guatemala, no de la empresa operadora), sino la responsabilidad de atender al usuario y de proveer el servicio. Entonces, ¿dónde se da el conflicto?
Al hablar de un cambio de este tipo en el modelo de construcción y de operación de carreteras, se generan de forma automática reacciones estridentes que ven la privatización como esa sombra que continuamente pulula alrededor de la gestión pública con el objetivo de mermarla, restarle fuerza y disminuir los recursos con los que cuenta. En pocas palabras, el conflicto se da en la percepción de quién se queda con las ganancias que genera la operación de la carretera.
Aclarando este punto, es importante resaltar que todas las carreteras pueden ser rentables, tanto desde el punto de vista financiero como desde el social. Es más: llegaría al punto de afirmar que tienen que ser rentables para que haya una motivación genuina que favorezca su construcción y funcionamiento. ¿Qué tan grande es la ganancia? Esto depende de cómo se hace el cobro por el uso. Si el modelo contempla que primero se da la inversión y después se paga a quien la construyó y operará, la percepción puede sesgarse a creer que todo el cobro de peaje es una ganancia garantizada para el operador, cuando eso no es cierto. Los primeros años de operación son para pagar la deuda adquirida, generalmente entre 10 y 15 años. Dado el riesgo asumido al momento de adquirir la deuda y aportar capital, la compensación es la ganancia.
¿Solo empresas privadas deben participar en los procesos de licitación? Claro que no, pero tampoco se quiere que solo sea una empresa pública. La evidencia muestra que, cuando hay competencia, se mejoran los estándares de calidad del servicio con los cuales se operará la carretera una vez dada en concesión bajo la modalidad de monopolio. Pueden competir empresas públicas con privadas, pero lo importante es que las públicas sean distintas de la entidad rectora del sector, que pone las reglas, otorga las concesiones y aplica las sanciones. Así se evitan conflictos de interés.
¿Es un problema que el privado se quede con las ganancias? Esta pregunta tiende a orientar la discusión a un callejón sin salida. En última instancia, lo que se busca es que las carreteras se construyan y operen en óptimas condiciones, garantizando al usuario el precio más bajo posible. Se quedará con la opción de aprovechar las ganancias derivadas de la operación de la carretera la entidad que ofrezca el menor precio por peaje posible y asegurando estándares de calidad de nivel mundial. El objetivo no es que una empresa pública genere ganancias que le permitan fortalecerse y crecer, sino que el usuario de carreteras pague la menor tarifa posible por una carretera que funcione en óptimas condiciones. La experiencia a nivel mundial no es generalizada sobre la participación exclusiva de operadores privados. En estas mismas latitudes abundan ejemplos de empresas públicas que son férreos competidores en la operación de carreteras y que llegan a ofrecer mejores condiciones que las privadas.
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En resumen, la diferencia con el modelo actual es que se dejan de lado el fraccionamiento de la construcción, el mantenimiento y la operación, y se fomenta que el operador construya y opere la carretera, incluso que la mantenga. De esta forma, el incentivo es hacer bien la carretera desde un inicio porque, si no, el operador tendrá que destinar recursos adicionales a la reparación del tramo de red vial, además de pagar multas y posibles sanciones por deficiencias en la operación. Actualmente, como el esquema de contratación es por separado, el incentivo es que la carretera se deteriore de forma acelerada para que recurrentemente se contrate a los mismos proveedores para su reparación.
Por cierto, los peajes no tienen que ser siempre pagados de forma directa. Hoy por hoy, en Guatemala, todos pagamos un peaje hundido, de Q1 por galón de gasolina o dísel, usemos o no las carreteras. En pocas palabras, todos los usuarios de vehículos pagan peaje para mantener funcionando toda la red vial, no solo las carreteras que usan.
Agregaría que, en cuanto al cobro por peaje, hay muchas formas de realizar el cobro. Las carreteras no son gratis, por lo que construirlas y operarlas implica que las paguemos con impuestos (un peaje hundido), con un peaje directo o de otras formas novedosas que impliquen uso de tecnología (basta con revisar esquemas vigentes en otros países). Como beneficio colateral, incluso se puede aprovechar el presupuesto del Gobierno para que los recursos no se utilicen en la construcción y el mantenimiento de carreteras, lo cual implica que la institución cuente anualmente con una cantidad bastante considerable de recursos. Si el Gobierno tuviera como política que la circulación de vehículos por la red vial fuera gratuita, el presupuesto anual de la institución a cargo del tema podría ser para hacer pagos por disponibilidad, los cuales representarían una pequeña fracción del costo total que implicaría construir la carretera. Se cambia de paradigma y el Estado se convierte en una institución con más fuerza sin necesidad de que entre en la construcción de la carretera, pero responsable de que la provisión del servicio se dé bajo los términos de contratación convenidos al momento de realizarse la concesión.
No olvidemos que las carreteras, por definición, siempre serán propiedad del Estado. Las ganancias pueden ser percibidas por empresas privadas o públicas, pero lo importante es que compitan por el mercado y que sean capaces de apalancar la inversión para poder construir la carretera. Por último, mantengamos en mente que todos pagamos y pagaremos por las carreteras, no solo en el concepto más amplio de costo de oportunidad, sino de forma efectiva, ya sea a través del cobro de impuestos o por el cobro de un peaje al momento de utilizar la carretera.
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