El llamado es bienvenido. Pero, por supuesto que el BID - nunca tan conservador como los mellizos de Bretton Woods, pero de todos modos una tradicional burocracia financiera internacional - no habla de política industrial, sino que emplea una frase políticamente correcta: "políticas de desarrollo productivo" (PDPs). No obstante, el mensaje es claro: en América Latina, las políticas públicas y estatales deben desempeñar un papel en la decisión sobre qué se produce. Este mensaje hubiera sido una herejía para la generación anterior, pero hoy resulta una cuestión de sentido común.
La semana pasada, los economistas del BID trajeron su mensaje a un congreso realizado en Santiago de Chile. Este país, que durante años fue modelo de la región en materia de buena administración económica, también es un ejemplo de los riesgos que enfrentan todas las economías latinoamericanas. Con la baja en los precios de los recursos naturales y el aumento de las tasas de interés del dólar, el crecimiento de Chile está disminuyendo abruptamente. Los avances en la productividad han sido lentos desde hace casi 15 años, y la canasta de productos exportados por el país hoy es la misma que la de los 1980.
Pero los problemas de crecimiento en Chile se encuentran entre los menos graves de la región. Después de todo, es uno de los cuatro países, junto con Brasil, Panamá y la República Dominicana, que ha logrado reducir la brecha en el ingreso per cápita en comparación al de Estados Unidos desde 1960. Y, como lo ha señalado el BID en informes anteriores, en la mayor parte de América Latina la productividad ha estado aproximadamente estancada desde hace cincuenta años o más.
¿Cuál es la solución? La receta tradicional contempla mejorar la educación (en especial, la técnica), modernizar los mercados de trabajo, reducir la burocracia y facilitar tanto la inversión extranjera como la transferencia tecnológica. A estas convencionales herramientas, el BID ahora añade las PDPs, que pueden ser "horizontales" o "verticales".
Las PDPs horizontales proporcionan los insumos necesarios para el crecimiento y desarrollo de una amplia gama de empresas, en diferentes sectores. Algunos ejemplos simples son una infraestructura vial, una fuerza laboral que domine el inglés, e ingenieros bien capacitados. Entre los ejemplos más sofisticados, se encuentran sistemas de inspección sanitaria y de seguridad, certificación de calidad de los productos, y la protección de los derechos de propiedad intelectual.
El problema reside en que algunos de los insumos que provee el fisco pueden favorecer a un sector o a un producto determinado. Es posible que las carreteras que llevan a bellas montañas remotas favorezcan el eco-turismo, pero no sirven para transportar productos al puerto más cercano. Un laboratorio creado para certificar que la carne de vacuno está libre de fiebre aftosa, es inútil para certificar que la fruta y la verdura que se exportan carecen de pestes.
Y aquí viene el papel de las políticas verticales, es decir, las que favorecen a algún sector en particular. No existe mayor controversia sobre las políticas horizontales, pero las verticales pueden desatar duras críticas: los escépticos afirman que a través de ellas se "escoge a los ganadores". Sin embargo, como lo revelan los ejemplos anteriores, la línea divisoria entre las políticas horizontales y las verticales siempre va a ser difusa.
En otras palabras, cuando un gobierno financia la educación de cierto tipo de ingenieros, el trazado de un camino en particular, o la construcción de un determinado laboratorio, favorece a un sector por sobre otros y, por lo tanto, de hecho escoge ganadores. Según el BID, es mejor hacer esto de manera consciente y transparente, empleando al mismo tiempo controles y equilibrios apropiados.
Las políticas verticales también son útiles a la hora de solucionar fallas de coordinación. Tomemos, por ejemplo, el gran potencial que tiene la industria del turismo en la hermosa zona de la Patagonia, situada al sur de Argentina y de Chile. Ninguna empresa particular va a construir un hotel en esa región tan remota a menos de que exista un camino para llegar a ella. Por otra parte, ningún gobierno va a construir un camino allí porque sin existir hoteles ni alojamiento, el camino no conduciría a ninguna parte. Si no se produce una coordinación enfocada al turismo entre el sector público y el privado, es posible que allí ese sector nunca despegue.
Los escépticos también señalan que América Latina ya pasó por un primer round de política industrial en los años 1960 y 1970, con resultados más bien mediocres. El informe del BID contiene una evaluación equilibrada de dicho episodio: si bien la sustitución de importaciones y los subsidios al principio lograron impulsar la industrialización, los esfuerzos fracasaron ante la falta de escala (un país con pocos millones de habitantes no puede tener una industria automotriz enfocada solamente al mercado interno).
Peor aún, la ayuda fiscal se distribuyó por igual entre empresas de buen y mal desempeño. En Asia, muchas empresas que recibieron ayuda al principio, a la larga se transformaron en competidoras a nivel mundial. Pero en América Latina, con poca disciplina de mercado y de las políticas industriales, y con tipos de cambio crónicamente sobrevalorados, rara vez se produjo esa transición.
Es evidente que era preciso solucionar dichos problemas. Pero al hacerlo, según el BID, es posible que los gobiernos latinoamericanos hayan ido demasiado lejos: "Cada vez hay más consenso tanto entre autoridades como analistas, que el remedio puede haber sido peor que la enfermedad cuando la región cerró las puertas a toda política industrial. La cuestión ahora ya no es si se debe implementar políticas de desarrollo productivas y activas, sino más bien cómo implementarlas". A diferencia de las antiguas políticas industriales de los 1960, las PDPs modernas no buscan eliminar los incentivos del mercado, sino corregir sus fallas.
Pero las fallas del mercado no constituyen el único problema. En el nuevo enfoque a las PDPs, también se teme las posibles fallas de un gobierno. Las agencias gubernamentales pueden ser capturadas y los subsidios pueden derivar en un beneficio privado o político.
A fin de evitar esto, el informe del BID otra vez se desvía, de manera práctica, de la ortodoxia prevalente, que dice que los países deben identificar e imitar las "mejores prácticas" existentes en el exterior. Es imposible que este enfoque tenga éxito si tales prácticas exigen algo que un gobierno no puede entregar. Por lo tanto, "el enfoque no debe estar en las mejores prácticas en cuanto a políticas, sino en las políticas que mejor se adaptan a las capacidades institucionales".
Para que América Latina pueda seguir creciendo en la era post-auge de los recursos naturales, tiene que refrescar sus ideas y llevar a cabo muchas innovaciones en sus políticas. No existe política alguna que sea a prueba de fallas. Sin embargo, la mejor esperanza que hoy día tiene la región se encuentra en el enfoque propuesto por el BID, en el informe que publicará dentro de poco. Recomiendo leerlo, y también poner en práctica sus recomendaciones.
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Traducido del inglés (incluso el documento del BID) por Ana María Velasco
Andrés Velasco, ex Ministro de Hacienda de Chile, es Professor of Professional Practice in International Development en la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales de Columbia University, Estados Unidos.
* Publicado en Confidencial, 6 de mayo de 2014.
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