Préstamos, la batalla que antecede al presupuesto 2014

Las alarmas de lo que parecía una crisis anunciada trascendieron las oficinas del viceministerio de Administración Financiera, del Ministerio de Finanzas Públicas, el 22 de abril de este año cuando el titular de la cartera, Pavel Centeno, señaló que la baja en la recaudación debido principalmente al contrabando y al “agujero fiscal” por la no aprobación de dos préstamos que suman US$437.2 millones (Q3 mil 460.22 millones), obligaba al gobierno a tomar “medidas de contención del gasto”.

La bancada del Partido Patriota (PP) antes de librar la batalla por el presupuesto 2014, el cual distintos sectores del bloque legislativo consideran perdida, deberá afrontar la aprobación de este paquete de préstamos. Las finanzas hacen agua ya que al aprobarse el presupuesto de este año, el gobierno contaba con conseguir la rápida ratificación de los préstamos que lo acompañaban; la interpelación del ministro de Cultura, Carlos Batzín, y la falta de consensos mediante, impidieron esto.

Para bombear el agua que amenaza la nave, Finanzas sacó la máquina de emitir Notas del Tesoro, aún a costa de pagar intereses más altos y de enfrentarse a la obligación de pagarlas antes de que finalice el año.

El segundo año de gobierno del Partido Patriota (PP), un año clave para consolidar las grandes líneas de acción, empezó con un tiro en el pie derivado de los problemas en recaudación. Cinco meses después de que se dispararan las alarmas, el presidente Otto Pérez Molina reconoce lo grave de la situación y apuesta a terminar el año con la aprobación de préstamos que le den oxígeno y liquidez a su administración. El balance de su segundo año de gobierno dependerá del organismo al que el Ejecutivo suele culpar de todos los males del país: el Congreso de la República.

Al preguntar al Presidente, tras la reunión del mandatario con la cúpula empresarial, el martes 10 de septiembre, sobre el cierre de la recaudación de este año, éste plantea dos escenarios: “el optimista”, Q1 mil millones menos de ingresos de lo estimado, “y otro más pesimista entre Q1,700 y Q1,800 millones que no se lograron, dependiendo del comportamiento de los últimos meses (…) hemos tenido problemas en el control de las aduanas, y en la actualización tributaria para que se pare la evasión, aun así Finanzas nos presentó una gráfica en donde sin reforma -tributaria-, hubiéramos tenido una recaudación de 10.3% en lugar de 11.4% en relación al Producto Interno Bruto que esperamos”.

Pese a la serie de limitantes para poder cumplir con la recaudación proyectada para este año, el Ejecutivo no se amedrenta, e incluso se atreve a aumentar la apuesta para el 2014: Q70 mil 564 millones, Q3 mil 575 millones más que en 2013.  

¿Por qué el Ejecutivo considera viable el apostar por un nuevo incremento cuando aún no ha conseguido financiar el año en curso?

La respuesta tal vez la dé la estrategia de la zanahoria y el palo que ha venido empleando la Presidencia en su relación con el Legislativo: ofrecer beneficios y advertir con represalias que no necesariamente tenga que realizar él mismo. Tras la reunión del mandatario con la dirigencia del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) éste reiteró que el aumento de Q3,575 millones incluye el ajuste salarial al magisterio y el pacto colectivo con los empleados del Ministerio de Salud, y el Congreso tendría que justificarse ante estos sectores de no lograrse su aprobación.

Viviendo de prestado

El primer gran revés del oficialismo en el Congreso fue, sin duda alguna, el retiro el 19 de agosto de la iniciativa 4729 en la cual buscaba la emisión de Bonos del Tesoro por Q3,500 millones, para el pago de deuda contractual del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) y los préstamos por Q3,460.22 millones pendientes de aprobación.

En esa oportunidad, las dudas sobre la legalidad de parte de la deuda contratada, lastraron el proyecto al hacer la apuesta muy arriesgada, lo cual mostró algún grado de división en el sector privado al confrontar, por una parte, el rechazo ciudadano y, por otra, los intereses de algunos de sus integrantes. Los presidentes de las cámaras de Industria, Andrés Castillo, y de Comercio, Jorge Briz, y el vicepresidente de la del Agro, Ricardo Villanueva, expresaron una firme oposición a la emisión de esos títulos. Mientras que José Luis Agüero, presidente de la Cámara Guatemalteca de la Construcción, respaldó los bonos en reuniones paralelas el 10 de julio.

En una primera acción de protagonismo, el nuevo jefe de la bancada del Partido Patriota, Arístides Crespo, en conferencia de prensa en el Congreso, anunció que desistían del esfuerzo por la aprobación de este paquete. Los esfuerzos ahora estarán concentrados en mantener a flote la liquidez del gobierno, mediante la priorización de los dos préstamos por US$437.2 millones. Al ser consultado Crespo, casi a un mes de este anuncio, señala otro camino: “Estamos buscando hacer una nueva agenda, un nuevo grupo de leyes que puedan aprobarse (…) que podamos consensuar con los demás partidos políticos, estaríamos hablando de un grupo de leyes, como las leyes de Transparencia, la reforma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, ampliarle vigencia al fideicomiso del café, y –al menos– uno de los préstamos”.

“Nos interesan los dos, pero vamos a ver a qué nivel de acuerdo. No ocultamos que nos interesa como fuente de financiamiento”, explica el jefe de bancada. Al interior del bloque oficialista se extiende el consenso de que el tiempo apremia: “el 10 de octubre es el tope”, “a más tardar a mediados de octubre”, señalan integrantes de la bancada como la fecha que se han auto impuesto.

Consultado por Plaza Pública. el Presidente reconoció que el tiempo apremia: “Si no se aprueban los préstamos que son de apoyo al presupuesto de este año van a haber problemas serios. Para mediados del mes de octubre si esto no fue aprobado, habría que hacer recortes que incluiría a las instituciones que se les hace entrega de aporte constitucional, porque al no tener el aporte se hace sólo lo que se tiene. Instituciones como el deporte (la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala CDAG), la Usac (Universidad de San Carlos de Guatemala), los viene a afectar, si no se aprueban los préstamos de apoyo presupuestario. En los ingresos corrientes habría que destinar recursos, en lugar de ir a las alcaldías tendría que irse al pago de la deuda”.

La parte del palo, en la estrategia de zanahoria y garrote del Ejecutivo, se puede leer entre líneas: si el Congreso no aprueba estos créditos quienes tendrán que lidiar con los descontentos serán los diputados.

Una bomba de tiempo llamada presupuesto

Una de las consignas más repetidas en la bancada de Libertad Democrática Renovada (Lider) durante 2012, un actor que pareciera vivir en los extremos, o el silencio y el abandono del pleno, o la estridencia y los megáfonos, fue: “no más deuda”.

Entre los largos soliloquios del diputado Roberto Villate, jefe de bloque de Lider, tanto en la fase de preguntas como en la fase de debates en la interpelación al ministro de Cultura, Carlos Batzín, cuando las acusaciones de sobrevaloración en compra de pelotas, camisetas o cualquier implemento se acababan, el congresista sacaba a colación el endeudamiento del país.

“No más préstamos a este gobierno corrupto”, repetía Villate como un mantra. Tras la perorata del jefe de bloque está el secretario general de Lider, y virtual candidato, Manuel Baldizón, quien apuntó en una conferencia de prensa, tras darse a conocer el proyecto de presupuesto: “cómo pretenden pedir un presupuesto cuando no tienen las fuentes de financiamiento, ellos solos se están hundiendo”. Con Lider al margen de cualquier apoyo, a la espera de que el oficialismo no consiga los consensos necesarios para la aprobación de al menos uno de los préstamos pendientes, el partido opositor puede darse el lujo de esperar sentado los acontecimientos.  

¿Pero cuál es la mecha de la bomba?

Salvador Baldizón, diputado de Lider y hermano del secretario general, la señaló desde mediados de 2013, el no haber incluido el pago de las obligaciones del tesoro con el Banco de Guatemala por Q1 mil 412 millones iba a presionar tarde o temprano al gobierno, “es cuestión de tiempo antes de que el problema los alcance”, aseguraba.

El Ministerio Finanzas contempla emitir este año Q2 mil millones en notas de tesorería entre otras cosas para pagar el servicio de deuda, explica el subjefe de bloque de CREO, Álvaro González Ricci y así “solventar el gran problema de flujo de caja de finanzas, la más reciente de las cuales fue colocada el 17 de septiembre por Q660.8 millones”.

¿Qué se busca cubrir con estos recursos? Hay sueldos, gastos, transferencias que hay que pagar. “¿Cómo se van a pagar estos Q2,000 millones?”, se pregunta González Ricci. “Sin los préstamos va a ser un problema grande porque lo que corresponde es cerrar el chorro del presupuesto, y noviembre y diciembre restringir el gasto, lo que podría provocar una crisis para poder gobernar el país, yo creo que el PP cuenta con que se aprueben los préstamos y hacer frente al problema de cortar el presupuesto”, responde González Ricci.

La zanahoria

Bloques legislativos como la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), movimiento Todos y Compromiso Renovación y Orden (Creo), entre otros, se muestran cada vez más anuentes a la aprobación de al menos uno de los préstamos para dar algo de liquidez a las finanzas públicas.

En el caso del préstamo por US$237.2 millones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el 80% va al pago de servicio de deuda, la cual sumará al finalizar el año Q107 mil millones según el Ministerio de Finanzas. Mientras que el préstamo pendiente por US$200 millones con el Banco Mundial, de los cuales Q781 millones estarían destinados al Ministerio de Comunicaciones y Q891 millones al pago de servicios de deuda, según el Presupuesto 2013. Un jugoso pago a contratistas al que muchos desean hincarle los dientes.

“Es malo para el país no aprobar esos préstamos porque estaban contemplados en el Presupuesto 2013 para poder pagar servicio de deuda e infraestructura de CIV, en el caso de obra genuina y que, honestamente, sí debemos pagar. A los bonos nos opusimos porque había muchas dudas en algunos casos, porque encontrábamos obras sin número SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública), sin CDP (Certificados de Disponibilidad Presupuestaria) o simplemente inexistentes”, apunta el subjefe de bloque de CREO, Álvaro González Ricci.

Las dudas sobre la transparencia del destino de los bonos para pagar la deuda flotante del Micivi por parte de jefes de bancada, como Jorge Mario Barrios, de Todos; y Orlando Blanco, de la UNE, tienen un nombre: “financiamiento de precampaña en 2014 para el oficialismo”, manifestaron tras la derrota de la bancada naranja por la iniciativa de bonos y préstamos 4729.

González Ricci comparte este punto: “Ahorita todo lo que huela a deuda flotante no se va a aprobar jamás, ahorita la estrategia del oficialismo es desvincular ambas operaciones (el fallido intento de los bonos) para cabildear los préstamos. Como bancada estamos en contra de endeudamiento adicional, no tanto porque no se necesiten, sino porque no existen condiciones de transparencia, para que el destino sea adecuado. Todo aparentaba que se querían los préstamos y bonos para precampaña del oficialismo”.

–¿Qué pueden pedir los bloques para dar el apoyo sólo a los préstamos?

–Hay dos caminos –afirma el subjefe de Creo-, uno con el que no estamos de acuerdo como bancada jamás, que haya dádivas u ofrecimientos económicos para aprobar estos préstamos. Si nos vamos al lado constructivo, que se garantice que el destino de estos recursos sean para inversión y pago de servicio de deuda, que se pongan los candados necesarios para que sean bien utilizados. Lo que sería nefasto también es que se aprueben estos préstamos y apaguemos un fuego a corto plazo, y quede un sobrante que se reparta en términos de manipular intereses de ciertos votos, es el temor de la mayoría de bloques, el oficialismo tiene que generar y garantizar la transparencia en estos fondos.

El sobrante, la calderilla de este proceso, según integrantes de la bancada del PP, tendría que ser utilizada para el pago de los diputados más activos en la operación de cabildeo, o afines con méritos electorales, tanto dentro como fuera de la bancada oficialista.

Las leyes de transparencia, corren y van de nuevo

El 18 de septiembre de 2012, hace casi un año, el economista Ricardo Barrientos, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), presentó un primer análisis del proyecto de presupuesto del 2013. Entre las recomendaciones figuraba la aprobación de las leyes de Transparencia (iniciativas 4461 y 4462). Su recomendación se repite ahora: hacen falta reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto, para dejar normas de ejecución presupuestaria con vigencia permanente y no anuales como sucede ahora; hacen falta reformas a Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria, “el mayor talón de Aquiles de la recaudación está en las Aduanas” apunta; y se requieren cambios consensuados en la Contraloría General de Cuentas para fortalecerla.

Para Barrientos, el pulso político está nuevamente en juego, pero esta vez el partido oficial se encuentra en desventaja al momento de negociar. El gobierno enfrenta una crisis de liquidez que ha logrado paliar a lo largo del año, colocando notas de tesorería para ir bombeando el agua que amenaza con hundir el barco, pero estas medidas tienen como fecha de caducidad diciembre, éstas se tienen que pagar antes de que finalice el año.

“El año fiscal 2013 tiene características de crisis, se parece al 2009 del gobierno anterior, sólo que sin la crisis global y la crisis política del caso Rosenberg. Los resultados son los mismos, baja en la recaudación proyectada. Si a la caída estimada de 0.5% del PIB en los ingresos tributarios, se agregan 0.8% del PIB por los préstamos que no aprueba el Congreso y 0.1% por sobreestimación de donaciones, lo cual siempre se hace para tener un colchón, el Icefi identificó en marzo que este año tendría un 'agujero fiscal' de 1.4% (Q6,100 millones) de no aprobarse los préstamos. Los recortes en el gasto social y la inversión pública pueden incrementar la conflictividad social en el país, con un costo social y económico grande”, detalla Barrientos.

En ese escenario, la bancada oficial podría verse orillada a apoyar unas iniciativas que presentó el Ejecutivo plagadas de errores según los bloques opositores. Para González Ricci, éste es el momento político para buscar pasar las iniciativas 4461 y 4462, aprovechando que el Ejecutivo tiene el agua al cuello.

“El paquete (de transparencia) que presentó el Ejecutivo, así como el presupuesto del 2014, venía diseñado para que jamás se pudieran aprobar, el hecho de aprobarlas como las mandaron hubiera sido peor. Ahora sí estamos en un momento político adecuado para que se puedan conocer en el pleno y lógicamente tendríamos una Ley de fideicomisos, cambios en probidad, que ahora tiene vacíos, y una Ley de Contraloría fortalecida, una Ley de Presupuesto donde estamos regulando de forma más estricta la deuda flotante. Ésas serían las condiciones básicas para que el PP muestre buena voluntad, y las demás bancadas puedan apoyar estos Q3,400 millones de quetzales”, asegura el subjefe de bloque de Creo, González Ricci.

Para el presidente de la comisión de Finanzas, Gustavo Echeverría del PP, las leyes de transparencia son una herramienta de posible negociación con las demás bancadas para lograr la aprobación de los préstamos por US$437 millones (Q3,400 millones) y el Presupuesto 2014, “Creo que es un buen complemento por la agenda pública que se maneja, que no necesariamente es la agenda real o política, pero por la agenda pública sí se incluye a las leyes de transparencia y en instancia de jefes de bloque se contempla”, afirma Echeverría. Es decir, leyes de transparencia tendrían la oportunidad de dejar de figurar en la agenda que se divulga, pero no se concreta. Algo que el presidente del Congreso, el diputado Pedro Muadi del PP, admitió que está contemplado y que podría dar la oportunidad de hacer avanzar el proyecto. Pese a aceptar este escenario, Echeverría deja la puerta abierta para repetir la estrategia del 2012, cuando el oficialismo también prometió la aprobación de las iniciativas de transparencia tras conseguir el consenso para el Presupuesto 2013. “Podría ser paralelo ya que el presupuesto se tarda todo el año, ya que a diferencia de aduanas o transparencia, presupuesto tiene plazo perentorio que es el 30 de noviembre. Entonces, por ejemplo, primer bimestre del otro año aprobación de transparencia y la Ley de Aduanas”, asegura Echeverría.

“No volvemos a caer en ese juego, como con la actualización tributaria, cuando el ministro de Finanzas nos ofreció incluir las enmiendas que presentamos y no incluyó ninguna”, asegura el subjefe de bloque de Creo. Como corolario, en el bloque Todos confían en tener los votos necesarios para la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos que buscan en las próximas tres semanas, un posible canje.

De regreso al futuro

De cada Q10 de la deuda contemplada para este año Q6 –el 61%- está colocado en bonos, mientras que Q4 –el 39%- lo está en préstamos. Pero ante la dificultad de este año para lograr la aprobación de ese 39%, el proyecto de presupuesto 2014 incluye un cambio en la composición de la deuda para que el Ejecutivo pueda contar con estos recursos sin tener que tocar las puertas del Congreso, ni tener que tocarse sus bolsillos.

El Ejecutivo no quiere poner todos los huevos en una sola canasta. Para el 2014, la composición cambió y contempla que de cada Q10 en deuda Q7 sean en bonos –el 71%- y Q3 lo sean en préstamos –el 29%.

“Con esto quieren decir los oficialistas, 'no queremos que nos pase lo mismo que en 2013'” apunta González Ricci; el gran pero que este cambio arrastra es la forma de la estructura de pago de estos créditos en forma de bonos. “Los préstamos del BID, por ejemplo, por US$237 millones a 40 años, tienen una tasa de 1.5% con 10 años de gracia, en pagos semestrales, una estructura que sería imposible obtenerla en bonos” detalla el congresista de CREO.

En pocas palabras, ante el riesgo político de no lograr la aprobación de más préstamos, el Gobierno elige más bonos aunque éstos tengan intereses más altos y condiciones de pago más estrictas.

Punto que respalda Carlos Barreda, ex viceministro de Finanzas y diputado de la UNE, en un análisis del proyecto de presupuesto 2014, señalando que la colocación de bonos del tesoro por Q10 mil millones significa un mayor costo del endeudamiento. 

“Los bonos nos van a costar en el mercado internacional entre 4.5 y 5%, si fueran en dólares y 8% si fueran en quetzales, mientras que los préstamos 1.5%; la diferencia es la tasa de intereses y se va a reflejar en flujo de caja y en el pago de servicio de deuda. Y lo más complicado es la estructura, todos los gobiernos saben que en cuatro años se van y dicen 'mi problema, si yo lo logro pasar para dos años'”, explica el subjefe de bancada de Creo.

El Presidente, al ser consultado por Plaza Pública sobre la conveniencia de elegir bonos en lugar de préstamos para el próximo año, pese a los costos extra que representan, afirma que ofrecen “condiciones semejantes”.

Es como sustituir el pago de un crédito directamente en un banco, para pagarlo con una tarjeta de crédito con una tasa más alta, compara González Ricci, quien estima que evitar ese desgaste político de volver a negociar los préstamos costaría sólo en intereses entre Q90 y Q100 millones más.

En este escenario, pese a la manifiesta oposición de Lider que en el momento clave pueden dejar el Hemiciclo, el oficialismo podrá presentar una moción privilegiada para votar los préstamos, los cuales según el parecer de la mayoría de bloques tendrán los 105 votos necesarios para su aprobación. No así el presupuesto 2014, cuyo incremento, perciben, está destinado a ajustes salariales al magisterio, un aliado electoral estratégico, y al pago de deuda, en donde las bancadas opositoras esperan que salgan más favorecidos los contratistas de los diputados oficialistas. O todos hijos o todos entenados, dicen los congresistas.