Esta carrera, que tiene el objeto de evitar las multas y sanciones comerciales previstas en los procedimientos de solución de controversias del DR-Cafta, compromete los esfuerzos de los ministerios de Economía, Trabajo y Relaciones Exteriores de Guatemala, que deberán combinar la velocidad pura con tramos de obstáculos y tal vez algún campo minado, en el esfuerzo de demostrar una real voluntad política para mejorar el cumplimiento de los estándares laborales en el país.
Entre los compromisos firmados, destaca el plazo de 30 días para que Guatemala presente al Gobierno de Estados Unidos un proyecto legislativo que permita al Ministerio de Trabajo sancionar a los empresarios que incumplan con la ley laboral. De acuerdo con la información de prensa, el ministro de Trabajo anunció el lunes 20 de junio que enviará al Congreso de la República un proyecto de reformas para devolver a la Inspección General del Trabajo (IGT) la potestad de imponer sanciones —multas— por el incumplimiento de la ley laboral.
La potestad de imponer sanciones le fue revocada a la IGT por la Corte de Constitucionalidad (CC) en 2004, que declaró la inconstitucionalidad parcial de un artículo de las enmiendas realizadas al Código de Trabajo en 2001. Desde entonces, ha sido uno de los principales puntos de discusión entre los especialistas en materia laboral, ha constituido de manera permanente un reclamo del movimiento sindical y una preocupación para la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que en años recientes entregó al Gobierno de Guatemala insumos para proceder a la reforma, que no fueron del todo bien recibidos.
En la coyuntura, es importante recordar lo que la CC declaró inconstitucional: la IGT, a través de la labor de inspección, podía declarar la existencia de las faltas en el cumplimiento de la ley, imponer una sanción económica y cobrarla. Lo recaudado, pasaba a formar parte de los fondos privativos del Ministerio del Trabajo.
Los partidarios de este sistema han argumentado que durante su vigencia se mejoró el cumplimiento de la ley laboral, y que los fondos recaudados a través de las multas permitieron equipar y capacitar a los inspectores de trabajo. Sin embargo, quienes impugnaron estas disposiciones utilizaron como parte de sus argumentos disposiciones constitucionales tan fundamentales —como que corresponde exclusivamente a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y hacer cumplir lo juzgado— y que —al declarar la existencia de faltas e imponer multas— la IGT se convertía en juez y parte al mismo tiempo, fomentando la discrecionalidad de los funcionarios públicos.
Lo cierto es que, de esta manera, en Guatemala las multas por el incumplimiento de las leyes laborales solamente pueden ser impuestas por los jueces e impugnadas ante un tribunal de alzada, como casi todo procedimiento judicial. Lo fondos que se recaudan como producto de estas multas, son privativos del Organismo Judicial.
Se debe mencionar que un estudio publicado por la OIT en marzo de este año da cuenta de que en la región centroamericana conviven los sistemas que facultan a las inspecciones del trabajo a imponer multas —El Salvador, Nicaragua y Honduras— con los que dan esta facultad privativamente a las autoridades judiciales. Sin embargo, este mismo estudio da cuenta de la escasa actividad de imposición de multas en Guatemala, que inclusive muestra un descenso entre 2004 y 2008. Las faltas laborales pasaron así a engrosar la carga de trabajo de la administración de justicia, con todas sus condicionantes —entre ellas la lentitud, la excesiva duración de los procedimientos y la corrupción— que han creado un estado de indefensión para quien busca hacer valer sus reclamos.
Sin embargo, hay que destacar que buena parte las iniciativas de cooperación internacional en materia laboral se han centrado en la IGT. El mismo sector privado ha invertido tiempo y recursos en apoyar a esta institución en la formación de un cuerpo de inspectores especializado en maquilas del sector textil, que han cumplido funciones de prevención y asistencia técnica, con énfasis en la resolución alternativa de conflictos. Este esfuerzo no está exento de la crítica de varios especialistas en materia laboral, que identifican una vez más una confusión de juez y parte.
Para la IGT, restituir la potestad de sancionar e imponer multas no constituye una panacea. Esta institución acarrea problemas estructurales en cuanto a la asignación y ejecución de recursos económicos por el Estado, y persisten, pese a la intervención de la cooperación y el sector privado, las necesidades en cuanto la idoneidad, la capacitación y la formación profesional del cuerpo de inspectores. Encontrar un camino jurídico para restablecer la capacidad sancionadora no garantiza que la IGT funcionará automáticamente de mejor manera.
Pese a la premura impuesta por el reclamo laboral de Estados Unidos, cualquier reforma sobre la IGT requerirá para su sostenibilidad del apoyo de los sectores empresariales y sindicales, situación que no parece estar dándose ahora mismo.
Para el sector empleador, modificar la potestad sancionadora de la IGT pasa por una reforma a la Constitución, dado el fallo de la CC. El sector privado, a través de las declaraciones de los personeros de la Comisión Laboral del Cacif, ha declarado su expectativa por conocer la viabilidad de la reformas.
Mientras tanto, para las organizaciones de trabajadores, el anuncio del envío de una iniciativa de ley al Congreso tampoco representa una noticia alentadora, como lo han hecho notar declaraciones recientes de líderes sindicales. El sector sindical, con excepción hecha del sindicato del magisterio, cuenta con una escasa capacidad de incidir en los actores políticos, y el resultado de someter reformas laborales al Congreso puede ser inesperado.
Sancionar a los empresarios que violan la ley laboral se ha constituido en uno de los principales reclamos de Estados Unidos a Guatemala, dentro del procedimiento abierto en el marco del DR-Cafta. Y es que en la situación actual, la IGT resulta casi tan inoficiosa como una policía de tránsito que no puede imponer multas a un conductor que parquea en doble vía en una calle principal o conduce a 100 kilómetros por hora en área urbana. Es de esperarse que la potestad sancionadora de la IGT no se convierta como en No Man’s Land, de Danis Tanovic, en donde un guerrillero bosnio es dado por muerto por soldados serbios y colocado sobre una mina imposible de desactivar… porque los problemas de interpretación y viabilidad legal suelen persistir pese a los cambios de gobiernos y funcionarios.
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