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Los alcaldes dicen que no saben de qué se trata
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Los alcaldes dicen que no saben de qué se trata

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La ley para construir infraestructura económica por medio de una sociedad entre Estado y capital privado tiene casi seis años pero con diez proyectos en ciernes algunos alcaldes se quejan de que la información disponible es mínima.

“El sentir de algunos alcaldes y municipalidades es que leyes como esta llegan con un carácter impositivo a los municipios y no se socializan; prueba de ello es que la ley no tenía tanta trascendencia para nosotros”, dice Gerson López, secretario operativo de la Anam. “Eso puede ser punto de origen de los conflictos”.
Barrientos anticipa serias dificultades en la decisión de realizar proyectos de infraestructura, algunos urgentes, con el modelo de APP legislado.

Hablar de las alianzas público privadas (APP) en Guatemala es como hablar en la torre de Babel, a oscuras. Mientras algunos creen que cada quien habla un idioma distinto, resulta que hablan de distintos aspectos de lo mismo. Una conclusión: se precisa una mayor divulgación para iluminar las aristas menos conocidas de la ley que rige uno de los modelos.

El Estado utiliza las alianzas público privadas desde hace años, pero no se legislaron hasta 2010 bajo el nombre de Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica. La Agencia Nacional para las Alianzas de Infraestructura Económica (Anadie) asesora y aprueba los proyectos que presentan las instituciones contratantes del Estado, desde municipalidades hasta ministerios.

La ley sólo regula proyectos de infraestructura, que pueden ser desde un puente o carretera, hasta una instalación portuaria o de transporte colectivo, o de manejo de desechos sólidos. Pero excluye proyectos de salud, educación y agua, por poner tres ejemplos controvertidos. El gobierno de Álvaro Colom lo diseñó de esa forma “para evitar el riesgo de una la privatización de hecho de servicios básicos, cuya prestación es una tarea fundamental del Estado”, según un viceministro de Finanzas de la época, Ricardo Barrientos, y el Congreso la aprobó así. Pese a que han transcurrido casi seis años desde entonces, Fernando Suriano, director ejecutivo del Programa Nacional de Competitividad (Pronacom), afirma que es una ley nueva, y que sólo conformar la Anadie tomó dos años.

La ignorancia de la ley abarca a diputados que votaron para aprobarla en 2010, y a varios alcaldes que se sienten a oscuras en cuanto al contenido y aplicación.

“El sentir de algunos alcaldes y municipalidades es que leyes como esta llegan con un carácter impositivo a los municipios y no se socializan; prueba de ello es que la ley no tenía tanta trascendencia para nosotros”, dice Gerson López, secretario operativo de la Asociación Nacional de Municipalidades (Anam). “Eso puede ser punto de origen de los conflictos”.

El ex director ejecutivo de la Anadie, actual Ministro de Finanzas Públicas, Julio Héctor Estrada, explica que les pareció importante divulgar primero un elemento concreto como los proyectos, no uno abstracto como el contenido de la ley. Pero Isaías Martínez, alcalde de San Diego, Zacapa, y presidente de la Anam entre 2014 y 2016, considera que escasea incluso la información sobre los proyectos.

Según López, la Anadie debiera convocar a los alcaldes para explicarles los alcances de la ley.

La Anadie convocó para el 8 de diciembre de 2015 a autoridades electas (alcaldes y diputados) a un seminario. Para entonces, el portafolio de la Anadie ya tenía diez proyectos (aunque su sitio electrónico muestra seis). El vocero de Anadie, Juan Manuel Castillo, dijo que canalizaron la invitación a los jefes ediles por medio de la Anam. Castillo explicó que la mayoría de los alcaldes no asistió porque, según le explicó López, tenían otro evento el mismo día. El vocero no tenía registro de cuántos asistieron, pero afirma que fue un grupo pequeño.

El desconocimiento del tema es significativo. 238 de los 338 alcaldes son nuevos, y los proyectos pueden tener un impacto clave en la dinámica de sus municipio. Simultáneamente, conocer mejor el tema podría hacer más viables los proyectos que las comunas propongan a la Anadie, o hacer más eficiente la participación de autoridades municipales en aquellos que no propusieron pero que involucran a sus jurisdicciones.

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Quizá por estas razones, sólo una de las 338 comunas ha hecho una propuesta: la municipalidad de Antigua Guatemala, cuya nueva alcaldesa, Susana Ascencio, impulsó el proyecto de libramiento para la ciudad.

Un segundo proyecto, el libramiento e interconexión de las carreteras CA-09 Norte – CA-01 Oriente, que permitirá acceso entre el norte y oriente del país (sin pasar por la capital), la institución contratante es el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. Pero también implica a las municipalidades de Ciudad de Guatemala, Palencia, San José Pinula, y Fraijanes.

Cuando la Anadie es innecesaria

“Hay alcaldes, como Edwin Escobar (de Villa Nueva), que hicieron una alianza público privada sin usar la ley de Anadie”, dice Enrique Godoy, comisionado para el Desarrollo Urbano y la Competitividad Local. “La municipalidad de la capital ha hecho docenas de proyectos sin usar la norma. ¿Por qué? Porque como no existía antes una ley de ese tipo, los alcaldes generaban los mecanismos necesarios. Es lo que hizo Edwin Escobar con el alumbrado público: un contrato en que a cambio de la inversión, se generan condiciones de rentabilidad para la empresa, para bajar costos y mejorar la calidad de los servicios”.

Godoy explica que hay muchas herramientas de este tipo que los alcaldes pueden usar, pero debido a la falta de capacidad y de continuidad de los equipos nadie sabe de qué herramientas disponen. “La ley de Anadie para efectos de APP municipales tiene el problema que de todos modos hay que ir al Congreso para aprobar ciertas cosas”, dice el comisionado. “Y las munis pueden hacer proyectos sin necesidad de ir hasta allá porque no usan recursos del Estado a nivel nacional, ni generan deuda soberana; se puede hacer de otra forma y es parte de lo que queremos facilitar”.

Pero Godoy no descarta del todo el uso del modelo de Anadie. “Si el proyecto es demasiado grande, es necesario”, advierte.

Suriano coincide. “El modelo, por los costos y los procesos, es para una estructura grande que no puede manejar una institución”, dice el funcionario de Pronacom. “Las últimas estructuras así que hicimos son de los años 80 porque no hemos tenido la capacidad institucional de montar esos proyectos, y tienen que pasar por el Congreso”.

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Un estudio de 2015 del Banco de Desarrollo de América Latina indica que esta es la región con la inversión más baja en infraestructura: el 1.8% del PIB, en contraste con 2.6 en Estados Unidos y 8.5% en China.

Para cambiar la tendencia en el caso de Guatemala, la ley también se podría modificar para crear alianzas público privadas dentro de las municipalidades, según el ex director ejecutivo de la Anadie. Aunque podría ser complejo, para López este cambio es esencial. “En esta ley, los legisladores parece que olvidaron que el municipio es la unidad básica de organización del Estado”, afirma el funcionario de la Anam.

Pero, si Escobar y otros alcaldes no han requerido la ley para montar proyectos, ¿para qué sirve? La lógica según la que se aprobó la norma dice que sirve porque cubre proyectos de gran escala y complejidad, permite mayor transparencia porque más actores monitorean su construcción y funcionamiento, y expertos calificados (la parte privada) administran la infraestructura. El contrato obliga a cumplir los compromisos adquiridos.

En palabras del ministro Estrada, una APP para infraestructura económica es un contrato por medio del que “el Estado garantiza pagos a un privado para que administre infraestructura durante un plazo determinado”. No es como una concesión, en la que “el Estado no tiene participación accionaria ni económica”.

Ciertamente las APP, según las define la ley, no aplican a todos los casos. Aquí es donde intervienen la asesoría de la Anadie y las autoridades para decidir qué modelo de proyecto es el más adecuado. Si bien las alianzas público privadas son una opción para un presupuesto que podría enfrentar problemas de financiamiento, como el de 2016, no todos los modelos son siempre apropiados.

“Antes de tomar posesión, el presidente Jimmy Morales prometió que todas las obras iban a salir de las alianzas público privadas”, recuerda Ricardo Barrientos, actualmente analista senior en el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). “Entonces, los técnicos del presidente electo que llegaron a la Comisión de Finanzas en el Congreso, le bajaron a los gastos de capital más de mil millones de quetzales, la asignación para inversión real directa porque, según ellos, se iba a hacer por alianzas público privadas. Y lo que tenemos son ocho proyectos (los que había en ese momento en el portafolio de Anadie), tres de ellos en estado avanzado pero con serios problemas de viabilidad en el Congreso”.

Barrientos anticipa serias dificultades en la decisión de realizar proyectos de infraestructura, algunos urgentes, con el modelo de APP legislado. En algunos casos, puede durar de tres a cinco años el plazo entre el estudio prefactibilidad, el proceso de licitación, la aprobación del Congreso, y la construcción de la obra. El proyecto de libramiento para Antigua Guatemala se presentó a la Anadie en 2014, y si no hay obstáculos en el proceso de aprobación, el inicio de su construcción se prevé para 2019, según la Anadie.

Una opción de largo aliento

Los proyectos no pueden ser sólo ideas. Necesitan un estudio de prefactibilidad como plataforma. Según Estrada, la Anadie consiguió US$10 millones para hacer los estudios de los proyectos en su portafolio actual.

La plataforma de trabajo actual permite que, por ejemplo, aunque las APP de infraestructura económica excluyen educación y salud, tengan un impacto en proyectos de esa índole, como aquellos que son parte de la Alianza para la Prosperidad.

“Estamos trabajando con tres sectores: educación, que tiene la mayoría de fondos del Estado, porque es una de las debilidades principales en Guatemala; la parte de infraestructura, con la Anadie, y con la Superintendencia de Administración Tributaria, porque no puedo desarrollar infraestructura si no tengo ingresos”, explica Suriano. Los fondos se utilizan en identificar cuellos de botella específicos como, por ejemplo, la ausencia de un renglón en el presupuesto del Estado para la reparación de escuelas. El estado de la infraestructura vial tendrá un impacto directo en estos casos, para favorecer el acceso a las escuelas, y el monitoreo de sus condiciones.

“La infraestructura con la Anadie es importante porque permite desarrollar proyectos grandes que no requieren el aporte de una gran cantidad de plata del Estado, porque hay inversiones público privadas”, agrega el director ejecutivo de Pronacom.

El gobierno está en una etapa preparativa de instituciones con la meta de conformar un “compacto”, es decir, un grupo de inversiones que sumen entre US$200 y $US600 millones de dólares, una vez aprobados los proyectos. “Allí ya uno pasa a hacer infraestructura, que es en lo que ya están Honduras y El Salvador”, dice Suriano. “La clave pasa por que el país se comprometa a trabajar en mejorar indicadores como educación y salud, con mecanismos transparentes, y podemos usar la infraestructura para alcanzar estas metas. Pero el plan es a largo plazo, aunque la Alianza para la Prosperidad se describió inicialmente como un plan de cinco años.”

Otra complejidad es que, aunque la ley de APP indica que los proyectos deben realizarse en las zonas de mayor rezago para generar desarrollo, no todas tienen las condiciones idóneas. “Yo puedo decir: ‘voy a traer inversiones’, pero las ciudades no necesariamente están listas para recibir ese tipo de inversiones”, dice Suriano. El país tendrá dificultades para generar desarrollo si antes no prepara el terreno, literalmente. Parte de ello se logra, según el Gobierno, con el plan de desarrollo social de la Alianza para la Prosperidad, y con el desarrollo de infraestructura económica.

Es un reto, dice Rodrigo Méndez, asesor de Pronacom. “Colombia es un ejemplo de un plan que puede durar diez o quince años”, dice Méndez. El desafío para la administración actual es generar las condiciones, mejorando la institucionalidad. “Es un plan de Estado que viene desde el gobierno pasado, y la idea es que trascienda este”, agrega. “El proceso es leeento”. Pero tiene una ventaja. A ese ritmo, Anadie puede iluminar las partes de la normativa que potenciales beneficiarios aún desconocen, para que todos los involucrados hablen el mismo idioma.

Por algo el estudio del Banco de Desarrollo de América Latina destaca dos recomendaciones pertinentes para Guatemala: (1) que las APP se empiecen a utilizar como formas de gestionar proyectos en los ámbitos regionales y locales, y (2) que el gobierno mantenga una comunicación abierta para que la sociedad valore “positivamente” los proyectos desarrollados.

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