Cuando pienso en los problemas que enfrenta el Estado de Guatemala para contar con los recursos suficientes para cumplir con sus obligaciones constitucionales frente a la población, no puedo evitar recordarme de este mítico animal. La insuficiencia de recursos públicos se comporta como un cerbero, y sus tres cabezas y cola de reptil, cada una viendo para un lado distinto o atacándose entre sí, representan una barrera que se muestra, hasta ahora, infranqueable para quienes nos preocupa que el país avanza tan lenta y desigualmente en sus indicadores de desarrollo.
Veltesta –la cabeza izquierda– representa la factual y crónica desnutrición fiscal del Estado. Indudablemente, la cabeza más conocida, mejor documentada y la que desata todas las pasiones, como lo hemos vivido recientemente con la "actualización tributaria". Es una causal indiscutible del subdesarrollo nacional, de la perpetuación de la desigualdad de oportunidades y de la discriminación. Abatir a Veltesta significaría contar con suficientes recursos en el erario público, y revertir con ello este patrón execrable que cada vez más nos resta oportunidades como nación.
Sin embargo, ¿cuánto es suficiente? Me pregunto si alcanza con la confirmación de que Guatemala es uno de los países con menor carga fiscal en todo el mundo para argumentar que debemos tributar más. ¿Cuánto más deberíamos tributar? ¿Y para lograr qué? Cuando hago estas preguntas, siempre escucho silencios disgustados o pronunciamientos vacíos de contenido. ¿Por qué no nos tomamos en serio estimar cuánto es el volumen de recursos que realmente necesitamos para alcanzar una mejor condición de vida para todos y hacer al país más productivo y competitivo? ¿Cómo llegar a saberlo si el presupuesto público de la nación se plantea ajeno a una visión y una estrategia de desarrollo de mediano plazo, cuando menos?
En Colombia por ejemplo, se aprueba al inicio de cada gobierno un plan multianual de desarrollo con su correspondiente estimación presupuestaria multianual (marco presupuestario de mediano plazo) y se enuncian también las estimaciones de ingresos para financiarlo y la procedencia de los recursos. El plan multianual y el presupuesto se afinan en planes operativos y presupuestos anuales que responden y aterrizan en lo concreto ese marco estratégico de mediano plazo. El Ejecutivo rinde cuentas ante el Congreso y el Senado sobre ambas cosas: los avances en la implementación del plan y la ejecución presupuestaria.
En cambio en Guatemala se discuten con suerte, en el Congreso, las asignaciones por Ministerio y la distribución de las obras; ya ni siquiera se toma con seriedad que, a la par de aprobar un presupuesto, hay que aprobar sus fuentes de financiamiento.
Pero, por si ello no fuera suficiente, el can Cerbero tiene a Drittesta, la cabeza derecha. Voraz e insaciable, cual sanguijuela que no revienta, le hinca el diente a Veltesta y succiona todo lo que puede, todo lo que le dejan. Confirma que no importa cuánto haya –mucho o poco–, los recursos jamás alcanzarán, y no porque –como generalmente se argumenta– la demanda social sea inacabable. El marco legal actualmente existente, y la práctica mecánica de la programación presupuestaria, con procesos de programación sustantiva, significativamente debilitados, permiten una asignación y ejecución de los recursos sumamente ineficiente, dispersa, carente de dirección y estrategia.
Podrán ir y venir los millones de quetzales, de "actualizaciones tributarias o sus variantes", de préstamos y donaciones, que así será muy difícil ver cambios cualitativos en nuestras condiciones de desarrollo. Es decir, hay poco (Veltesta) –aunque tampoco sabemos cuánto requerimos– y encima, lo poco que hay, se invierte muy mal (Drittesta). Y conste que aquí no hago referencia todavía a la corrupción y falta de transparencia prevalente en el aparato público.
Un ejemplo dramático de cómo Drittesta se devora el erario nacional sin por ello generar desarrollo, son las asignaciones destinadas a la inversión pública. Y por favor, no piensen en que es solo culpa de la transa o de la corrupción, me refiero a la opacidad del Estado. Antes de que esta entre en acción, ocurren varias cosas a las que los ciudadanos, por ignorancia de cómo funciona el Estado, no le ponemos atención: Primero, el erario nacional se asigna a través de tres esquemas presupuestarios desarticulados entre sí: Ministerios, Fondos y Secretarías en un extremo; Consejos departamentales de desarrollo en el otro, y municipalidades por su lado. No tengo nada en contra de desconcentrar el uso de los recursos a otros niveles de la administración pública, pero sí es grave que ninguno de estos coordine sus políticas ni sus decisiones sobre una asignación planificada de los recursos.
Segundo, los aproximadamente 1,500 a 2,000 millones de quetzales anuales que en promedio se ha asignado a inversión pública durante los últimos 10 años, se distribuyen entre poco más de 7,000 proyectos (obra gris) anuales. A pesar de que año con año se emiten normas para la inversión pública, las autoridades de turno encuentran mil y una forma para que las obras se hagan a lo largo y ancho del territorio, sin que haya ningún tipo de correlación con índices de pobreza, índice de desarrollo humano, índices de desigualdad, ni nada que le dé sentido estratégico a la asignación de los recursos. Siete mil obras anuales por 10 años, nos da una impresionante cantidad estimada de 70,000 obras y más de 20 mil millones de dólares dispersos en todo el territorio nacional, que no se sienten, se ejecutan mal y sin el impacto esperado. Algunas ni siquiera se han finalizado; otras fueron lavadas por las tormentas y otras más, que nunca pasaron del papel. ¡A Drittesta solo le interesa engullir los recursos!
Tercero, el Estado de Guatemala carece de un inventario nacional de obra pública, pues por años, las distintas unidades ejecutoras de los recursos no han cumplido con la ley del Presupuesto que ordena registrarla en Bienes del Estado del Ministerio de Finanzas Públicas. Por su parte, el Ejecutivo tampoco ha puesto lo suyo para superar esta situación y hacer cumplir la ley. No obstante, año con año, se siguen programando obras y más obras...
Irónicamente, a pesar de la fragmentación del esquema presupuestario y de la desconcentración de la toma de decisión sobre en qué emplear esos recursos en Ministerios, Consejos y Municipalidades, y a pesar de que se hace semejante cantidad de proyectos, resulta que cuando se analiza qué tipo de proyectos se ejecutan en Guatemala, cerca del 80% del total de estos son destinados a carreteras (primarias, secundarias), caminos vecinales, brechas, veredas, recapeos y bacheos, muros perimetrales o salones comunales. No importa de qué presupuesto se paguen (Ministerios, Codedes, Municipalidades), la mayor parte de unidades del Estado que reciben recursos públicos invierten en lo mismo ¿Cuántas veces se habrán pavimentado los casi 109,000 kms cuadrados del país durante los últimos 10 años?
Por último, si esto pasa con la obra pública, que crea bienes tangibles y tiene un relativo mayor nivel de control por parte del Ejecutivo y de la Contraloría General de Cuentas, se imaginan lo que pasará con los rubros que se denominan de "funcionamiento" en el presupuesto? ¿Cuánto dinero se desperdicia año con año?
El gran reto por tanto, es superar la fijación con el monto de los recursos y comenzar a tomarnos en serio la calidad del denominado "gasto público", pero para ello, se necesita definir la tercera cabeza de nuestro particular can Cerbero, que por cierto, trataré en mi próxima entrega.
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