“La inseguridad y la corrupción están vinculadas”

El representante de TI habló en el marco de una conferencia de la Coalición Internacional de Transparencia celebrada en Lima, Perú, en octubre pasado. Heywood explica que el IPC es un número por país, y que “un número sólo” no es un diagnóstico. Es una medición que dice, “aquí hay un problema”. Lo que sigue es averiguar por qué, con otros instrumentos de medición. La medición se construye con datos de organizaciones internacionales, centros de investigación y publicaciones internacionales. El IPC no se enfoca en la contraparte de la corrupción: el sector privado, crimen organizado, o personas particulares.

En octubre pasado, la observación de Heywood, en cuanto a la vinculación entre una baja calificación en el IPC y una reducida independencia judicial, coincidió con la revelación de que el magistrado Erik Gustavo Santiago De León, integrante de la Sala Tercera de la Corte de Apelaciones del Ramo Civil, y dos cómplices suyos ofrecieron a un procesado la reducción de una multa de Q93 millones a Q3 millones, a cambio de una comisión de Q10 millones, según la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).También coincidió con la decisión provisional de la Corte de Constitucionalidad de suspender la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por irregularidades en el proceso.

En 2013, la calificación de Guatemala (33 puntos sobre 100) irritó tanto al presidente Otto Pérez Molina que ordenó una investigación para determinar cómo se llegó a ese resultado. En Centroamérica, le superaron en calificación El Salvador y Costa Rica. Heywood dice que el IPC no varía drásticamente de un año a otro. La publicación del IPC 2014 está programada para el 3 de diciembre.

¿Cuáles son los principales contrastes entre Latinoamérica y otras regiones en el IPC?

Se puede hablar de contrastes, pero en nuestra región tenemos países como Uruguay y Chile con niveles equivalentes a los europeos. Chile está igual o más arriba que España en el índice de 2013. Contrastar las regiones como bloque ha perdido el sentido porque hay diferencias subregionales. En Europa, Dinamarca y Grecia son realidades muy distintas. Hay contrastes en todas las regiones. En Centroamérica, Costa Rica históricamente ha tenido percepciones de corrupción en el sector público más bajas, y altos niveles de transparencia. En general, en Latinoamérica, el nivel promedio está bastante por abajo del nivel ideal. La mayoría de los países tiene menos de 50 puntos en un índice donde 100 es el mayor nivel de transparencia.

¿Cuáles son los puntos en común entre Centroamérica y otros países del continente?

Vemos bastantes avances legislativos, compromisos políticos, y muchas veces por ahí hay bastante frustración en quienes trabajamos contra la corrupción y en gente dentro de los gobiernos. Uno habla con los ministros en el área de transparencia que luchan por publicar más datos, estar más abiertos al público con la rendición de cuentas, etcétera, y eso no se refleja. En los últimos años, en Centroamérica no se nota una mejora. Se nota como mucho un estancamiento y, en algunos países, un retroceso. Entonces, la pregunta es, ¿por qué las acciones que se toman no se observan en los índices? Y la respuesta es, primero, que estas cosas requieren un largo plazo, y segundo, que muchas veces en los avances legislativos lo que falta es la aplicación de la ley, las sanciones.

Es decir, las leyes por sí solas no funcionan.

Cuando uno mira todavía niveles de impunidad muy altos, sectores judiciales ineficientes por falta de recursos o de independencia, por más que uno tenga leyes para cumplir con las obligaciones internacionales con las Naciones Unidas, la OEA, etcétera, si esas leyes no se aplican consistentemente, es muy difícil que cambien las percepciones de corrupción o buena gobernanza porque no están cambiando en la práctica. No es una cuestión sólo punitiva. Lo importante es el mensaje a futuro. Si no se castiga casos pasados, el mensaje a futuro es “acá no hay castigo” y se abren las puertas a la impunidad. El tema de la no impunidad es mirar hacia el futuro, no sólo al pasado. No es una cuestión de venganza.

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¿Es una coincidencia una baja calificación en el IPC y altos niveles de violencia? Por ejemplo, a Guatemala le ha tomado 18 años volver a la tasa de homicidios que tenía cuando se firmó la paz en 1996.

La (in)seguridad y la corrupción están muy vinculados. Si el crimen organizado socava las instituciones, hay una vinculación directa entre la corrupción de las instituciones, el intento de debilitar a las fuerzas policiales, y tratar de abrir espacio en las fuerzas de seguridad para poder operar con impunidad. Eso tiene un efecto sobre todo el espectro del mecanismo de rendición de cuentas del Estado (en) la región. La desigualdad económica también se puede vincular con la corrupción y los paraísos fiscales. El gran avance en el tema de la corrupción es que ahora se le vincula a otros temas. Ya no se ve como un mal aislado que sólo un súper ministro va a curar. Hay conciencia, a nivel de políticas públicas, que se debe coordinar con otras cosas.

¿El IPC, como sistema de medición, abarca al funcionario público y al sector privado?

El Índice de Percepción de Corrupción que publica TI (Transparencia Internacional) es una amalgama de 13 encuestas que cubren la mayor cantidad de países posible. Todas hacen una pregunta sobre corrupción en el sector público y se saca un promedio de esas respuestas. Claramente, donde hay alguien que recibe un soborno, hay alguien que lo paga. Pero nuestros colegas en el departamento de investigación tienen cautela con los índices compuestos. No tratan de medir demasiadas cosas. Si con un índice uno trata de medir la corrupción pública, la corrupción privada, la corrupción extranjera, etcétera, deja de tener sentido. El IPC mide la percepción de corrupción en el sector público y es fundamental complementar eso con otras herramientas. Por ejemplo, el Barómetro de la Corrupción de TI les pregunta a los ciudadanos qué experiencia han tenido con la corrupción, pero es importante complementar estas herramientas para tener una imagen más acabada de la corrupción.

¿Cuál es el perfil de las personas encuestadas?

Se encuesta a expertos internacionales. No son encuestas que hace TI. Por ejemplo, el Banco Mundial, la Fundación Betlesman, y The Economist, encuestan a empresarios, a sus expertos, etcétera, que son de un determinado perfil y tienen determinada perspectiva de los países (bajo estudio). La mayoría de las encuestas que usamos son de fuentes que han tenido contacto directo con el país. Cuando uno mira las distintas encuestas, y mide a un mismo país, todas apuntan más o menos por el mismo lado. No es que la encuesta del The Economist dice que un país está perfecto y otra dice que está mal. Normalmente hay una tendencia. Uno puede, con cierta comodidad, sacar un promedio de eso y decir que es un indicador. No es “el indicador”, pero es un indicador.

¿Qué se persigue con la divulgación del IPC más allá de conocer qué países son percibidos como más o menos corruptos?

Hay que verlo por etapas. La primera etapa era un intento de medición ante la dificultad de poder medir una cosa abstracta, invisible, como la corrupción. Con el tiempo ha servido para divulgación, (promover) cobertura mediática y posicionar los temas. También abre puertas. Con este tipo de indicador, la sociedad civil puede empezar a hablar de las soluciones. Nosotros a veces comparamos el IPC con un termómetro que te dice que tienes fiebre pero no te dice por qué. Entonces, a partir de esa discusión, uno puede decir “aquí hay un problema: ¿cómo podemos hablar de reforma y mejora del Estado y de fortalecimiento institucional?”. Las recomendaciones útiles sólo pueden salir de encuestas más detalladas por sector, mediciones de riesgo, entrevistas cualitativas con expertos, e informes sectoriales profundos.

¿Qué repercusiones tiene el IPC en la calificación riesgo país, u otro tipo de calificaciones?

El IPC se usa para distintas mediciones de riesgo país, y para estudios académicos, que lo comparan con otras variables. Nosotros, como organización de sociedad civil, hemos logrado con esta y otras herramientas empezar o continuar conversaciones con actores tomadores de decisiones. Por ejemplo, la semana pasada se firmó un acuerdo con la presidencia de Honduras para un plan estratégico contra la corrupción, donde la presidencia de Honduras hace ciertos compromisos públicos, que serán monitoreados en forma conjunta entre nuestro socio Asociación para una Sociedad más Justa, el capítulo de TI en Honduras, y TI. Esto se puede ver como consecuencia de un proceso de muchos años, de tratar de medir la corrupción y posicionar el tema hasta hacer recomendaciones de reforma.

¿De qué tipo?

Tratamos de trabajar sobre soluciones sistémicas, en la fase del diagnóstico. Ya no hace falta que haya más divulgación sobre el problema de la corrupción. La conciencia está. Estamos en una segunda o tercera etapa de buscar soluciones. Están claras las soluciones a nivel académico, de políticas públicas, de ministerios, que saben cómo hacer un plan de transparencia, qué medidas tomar, y que hace falta un sector judicial independiente. Lo que falta es la voluntad política. Si uno sabe cuál es la solución y no la implementa, la discusión es más a nivel político que técnico.

¿Qué traslape de datos se observa en los países que tienen peor calificación en el IPC?

Varía. Pero una cosa que se encuentra es que la libertad de prensa tiende a ser más baja. No es obvio, pero sí se observa que países con baja libertad de prensa tienden a tener peores niveles de corrupción en la percepción, lo cual tiene sentido. Si los medios no tienen libertad de trabajar, ni pueden hacer que los funcionarios rindan cuentas, es fácil imaginarse que habrá niveles de corrupción más altos en esos países. Otra cosa es que hay distintos niveles de independencia en las instituciones, como el Poder Judicial, y las conexiones con los niveles de percepción de corrupción son bastante claras. Un país con un sector judicial que no es independiente, y no tiene recursos, difícilmente puede enfrentar a la corrupción.

¿Hay coincidencias con altos índices de pobreza o altas tasas de homicidios?

Hay cierta correlación con niveles de pobreza y desarrollo económico, por el problema de base que afecta las dos cosas: la debilidad institucional. La debilidad de los gobiernos para dar servicios públicos como salud, seguridad, educación, etcétera; tiene mucho que ver con la debilidad para hacer frente a la corrupción. Esto no quiere decir que los países pobres son más corruptos. No necesariamente hay una relación de causalidad, sino se están midiendo dos fenómenos ligados a terceros, cuartos, o quintos factores.

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¿Tiene algún impacto en el IPC de un país que se halle en año electoral o pre-electoral?

Se han intentado hacer estudios académicos con distintas conexiones. Entiendo de dónde podría venir la hipótesis. Es muy interesante, pero no se ha probado ese tipo de nexo. Hay otro tipo de conexiones como el hecho que muchas veces se destapan más escándalos cuando un gobierno empieza a tomar acción contra la corrupción. La percepción de corrupción inmediatamente sube. Ese es el riesgo. Son fenómenos que hay que ver cómo corregir, o tratar de medir de otra forma.

Surge la duda porque Guatemala está en año pre-electoral y ya explotaron varios escándalos como la suspensión de la elección de magistrados a la Corte Suprema de Justicia, entre otros. ¿Cómo saber si un país es mal calificado en el IPC porque hay más corrupción o porque hay más denuncias e información disponible que antes?

Yo diría que el Índice es bastante robusto en el sentido que distintas fuentes dicen cosas parecidas. Es un promedio de encuestas de organizaciones serias, que no encuestan siempre a las mismas personas. Tienen distintas muestras, y si todas indican (lo mismo)… (el resultado) es robusto. El segundo indicador es que el IPC no varía mucho de un año a otro. Es muy estable. Nos indica que un país, por ejemplo, como Georgia, en Europa, sea quizá un caso de éxito porque mejoró considerablemente su puntaje, pero en un proceso de diez años. Es muy raro ver un cambio grande, un gran salto, en el IPC de año a año.

Si en algunos países peor calificados en el IPC también hay poca libertad de prensa, los medios publican poca información de corrupción. ¿El IPC se sustenta en otras fuentes aparte de la prensa?

Exactamente. La conexión entre el índice y la libertad de prensa es un indicador del ambiente en el país. No hay una relación en que una cosa causa la otra, sino se tiende a ver las dos cosas juntas.

En una oportunidad, usted mencionó que algunos gobiernos han telefoneado a TI para pedir explicaciones acerca del IPC. ¿Qué reacciones ha generado el IPC? Por ejemplo, el año pasado, el presidente de Guatemala, Otto Pérez Molina, rechazó la calificación del país y ordenó una investigación para saber por qué Guatemala fue tan mal calificada.

A ningún gobierno le gusta verse calificado abajo. En algunos casos se entiende, porque hay gobiernos que hacen esfuerzos que el índice no refleja y reaccionan humanamente. Lo interesante de eso es que abre puertas para un diálogo. Después de esa reacción, quizá mediática, con el paso del tiempo hay en algunos casos nuevos contactos, a otros niveles, con preguntas más técnicas, o (preguntas) como “¿qué podemos hacer?” o “¿cómo califican esta propuesta?”. De parte de gobierno, siempre hay reacciones mediáticas inmediatas desde la coyuntura política del país. Muchas veces los gobiernos quieren saber cómo se calculó esta cosa y uno les manda toda la información. Está en la página web, pero uno no quiere ser descortés y decirles “fíjese en la página web”. Entonces hay una invitación a venir a la oficina y se explica detalladamente la metodología. Normalmente queda claro que no hay una intencionalidad, que TI no está alineado políticamente con la realidad nacional en 180 países. ¡Sería muy difícil!

¿Dónde se arma el IPC?

La encuesta se calcula en Berlín (Alemania). Nuestros socios en Guatemala, Honduras o Costa Rica, no nos pasan información para calcular el índice. El índice se calcula en forma central, con base en encuestas globales hechas por organizaciones independientes. Por eso una de nuestras primeras respuestas a un gobierno es que no reaccione contra nuestro socio local porque ellos no están involucrados en el cálculo.

¿Qué gobiernos les han llamado para pedir explicaciones?

En la región en los últimos años, yo diría que la mayoría. Algún ministro o embajador ha llamado. Guatemala, que yo recuerde, no lo ha hecho. Al menos no a mi oficina.

¿Qué se puede lograr cuando parte de la ciudadanía percibe la lucha anticorrupción con apatía?

Nosotros también percibimos la fatiga ciudadana. En la región, se habla de corrupción hace unos 20 años, sino más. Hay nuevos mecanismos de transparencia y acuerdos anticorrupción, convenciones anticorrupción de la OEA, de Naciones Unidas, pero si el ciudadano no siente un cambio, estas medidas no están funcionando. La demanda ciudadana también debe fortalecerse. Hasta que no haya aunque sea una minoría de ciudadanos tratando de hacer presión y demandas constantes, es difícil pensar en un proceso de cambio verdadero, profundo y sostenible. La demanda ciudadana tiene un papel que jugar. Es difícil imaginar que la presión venga de otro lado. Si no viene de los ciudadanos, ¿de dónde vendrá? ¿Quién más presionará los tomadores de decisión y a los gobernantes si no es el ciudadano?