Esto ha sido discutido en los foros mundiales sobre el clima, en los cuales, por ejemplo, los países desarrollados no solo han aceptado responsabilidad en la emisión de gases con efecto invernadero, sino que también han aceptado financiar proyectos de mitigación y adaptación en los países en vías de desarrollo.
En la Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC, por sus siglas en inglés) celebrada en Cancún, México, en 2009, los países desarrollados acordaron que para el 2020 invertirían 100 millardos anuales de dólares en proyectos de adaptación y mitigación del cambio climático en los países en vías de desarrollo. Posteriormente se acordó que el mecanismo financiero sería el Fondo Verde del Clima (Green Climate Fund, GCF), aunque no el único.
Recientemente participé como observador en la reunión de la junta de gobierno del GCF, en la cual fui testigo de los intereses económicos y geopolíticos en torno al financiamiento del cambio climático. La reunión de la junta fue calificada de «difícil y decepcionante» por Lennart Båge, copresidente de la junta, pues no se lograron tomar decisiones importantes ni se aprobaron proyectos para los países en desarrollo. Además, el último día de reuniones renunció el director ejecutivo del fondo, el australiano Howard Bamsey, quien dejó un revuelo tras su dimisión. El futuro mismo del GCF podría estar siendo cuestionado, lo que pone en vilo la inversión necesaria para proyectos de adaptación y mitigación al cambio climático. Aquí las notas sobre el evento.
Los jugadores y la arena de negociación
La junta de gobierno del GCF está conformada por 24 representantes titulares e igual número de suplentes. Cada bloque de países, desarrollados y en desarrollo, tiene 12 representantes titulares. La presidencia de la junta se divide en dos sillas, con el sueco Lennart Båge como el copresidente del bloque de los países desarrollados y el nicaragüense Paul Oquist como el copresidente por parte de los países en desarrollo. Esta estructura le confiere a la junta de gobierno una posibilidad de negociación entre iguales.
Los miembros de los países desarrollados representan, en la práctica, los intereses de dichos países, de modo que tienen una silla Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Japón, Suecia y Australia, entre otros. Los representantes de los países en desarrollo, por su parte, llevan la voz de su región, de manera que regiones como África, Asia-Pacífico y América Latina y el Caribe tienen tres representantes cada una.
Dos temas predominan en las decisiones de la junta: cómo se financia el GCF y cómo se distribuyen los recursos equitativamente entre los países en vías de desarrollo. Un tercer tema no menos importante —pero menos escabroso en la geopolítica— es encontrar un balance entre los proyectos de adaptación al cambio climático y los de mitigación de emisión de gases con efecto invernadero.
Desde su creación, el GCF ha distribuido 3.7 millardos de dólares en proyectos, con un remanente de 1.2 millardos, por lo que el refinanciamiento del fondo es una preocupación creciente de la junta de gobierno.
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El refinanciamiento estuvo en el centro del debate de la reunión número 20 de la junta (denominada B.20), llevada a cabo del 1 al 4 de julio de 2018 en Songdo, Corea del Sur. Los representantes de los países en desarrollo plantearon diversos argumentos durante cuatro días con la finalidad de concretar el refinanciamiento del fondo. Resalto tres momentos de la discusión en los cuales se observaron claras diferencias de abordaje entre los bloques de países del Norte y del Sur.
Falta de comunicación con el copresidente
La reunión comenzó sin la presencia de Oquist, copresidente de los países en desarrollo, por lo que se acordó que la reunión fuera presidida únicamente por Båge.
Los representantes de los países en desarrollo denunciaron que hubo falta de comunicación con su copresidente, lo que derivó en que los puntos de agenda no representaran los intereses del bloque de países del Sur. Se criticó fuertemente el papel del representante nicaragüense, a quien se le señaló de no haber preparado con prontitud y eficiencia a los representantes de su bloque.
La solicitud de cambios en la agenda
Puesto que no se había tenido una comunicación adecuada, los países en desarrollo solicitaron modificar la agenda de la reunión. Se pidió que el tema del refinanciamiento fuera de los primeros en discutirse y que se desvinculara del planteamiento de políticas sobre la elección y asignación de fondos. Los países desarrollados insistían en que la agenda se quedara como estaba, sin cambios, pues los puntos indicados estaban considerados.
Ambas posiciones se movían con lentitud. Después de casi un día de debate sobre la agenda, y luego de una quinta vez que se preguntaba si se estaba de acuerdo con la agenda como se había planteado al inicio, el representante del bloque africano, el egipcio Omar El-Arini, respondió: «¿Debo hablar en árabe para explicarme?».
Al término del segundo día se acordó la agenda. El refinanciamiento quedó como el punto 15, seguido de la discusión de políticas relacionadas con la eficiencia y eficacia en el uso del financiamiento. Tal fue el caso del punto 16, que trataría sobre la política de género. El punto 21 sería la aprobación de proyectos presentados por los países en vías de desarrollo.
Un observador europeo (que no participaba en la junta) comentó: «Veo que los países desarrollados anteponen la aprobación de políticas a la aprobación de proyectos como una forma de presionar a los en vías en desarrollo a su pronta aprobación».
La discusión del refinanciamiento del GCF
Al llegar la discusión del punto 15, sobre el refinanciamiento, los países en desarrollo indicaron que lo importante era discutir lo estratégico del financiamiento. Se pidió, por ejemplo, centrarse en las metas sobre el número de proyectos a financiar y su vínculo con las metas de adaptación y mitigación. Se solicitó también que no se abordara la discusión de políticas que no tuvieran relación directa con el refinanciamiento, tales como la de género o las salvaguardas de estándares ambientales y sociales.
Sobre esto, los países desarrollados indicaron que las políticas son una forma adecuada de convencer a sus Parlamentos de la asignación de recursos. También indicaron que existen fuentes alternas para cumplir con la meta de 100 millardos anuales de dólares y que el GCF debe competir por la asignación de recursos. Más aún, el señor Cyril Rousseau, representante de Francia, y el señor Geoffrey Okamoto, representante de Estados Unidos, defendieron que la asignación de recursos al fondo no dependía de la junta de gobierno, sino de las decisiones individuales de los países desarrollados. Dicho de otra forma, los fondos son asignados (y condicionados) por el donante (donor driven).
Los países en desarrollo buscan que el GCF establezca una forma de recibir y asignar recursos diferente a los esquemas de organismos multilaterales como el Banco Mundial, el FMI o el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés), con los cuales los países desarrollados imponen las políticas a los países en desarrollo. Esos esquemas tienen como resultado que los países en desarrollo encuentren muchas limitantes para acceder a los recursos financieros.
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Y eso es lo que esta sucediendo con el GCF, pues el 85 % del financiamiento aprobado (equivalente a 3.2 millardos de dólares) se ha otorgado a diez entidades acreditadas de tipo multilateral como el Banco Europeo de Reconstrucción, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial, entre otras (figura 1). El 15 % restante, unos 500 millones de dólares, se reparte entre 19 entidades acreditadas. Una observadora por parte de una ONG (que tiene voz, pero no voto, en la junta) mencionó que eso era «business as usual» (más de lo mismo).
Entonces, el objetivo de los países en desarrollo era lograr que el refinanciamiento del GCF no fuese condicionado por las reglas de juego de los países desarrollados. El medio de noticias Climate Home News resume que la reunión de la junta fue «una de esas luchas entre [países] ricos y a las que está familiarizado quien sigue las negociaciones de la ONU sobre clima. Los países donantes intentaban imponer condiciones al financiamiento mientras los beneficiarios demandaban que dejaran de estancar [los fondos] y que los liberaran».
La reunión de la junta del GCF concluyó sin haber agotado la discusión del refinanciamiento y sin haber aprobado proyectos. Pero quizá lo más preocupante fue la insistencia de varios delegados de los países desarrollados que mencionaban que urgía una revisión del mecanismo de gobernanza del fondo. Lo delicado es, como indica el medio Devex, que los países desarrollados buscan dos cosas cuando se habla del refinanciamiento: «una es atarlo a la revisión de la gobernanza y a las políticas, y la segunda es reducir el rol de la junta del GCF en el proceso».
Quizá sea una lucha común en los foros de Naciones Unidas, pero el principal riesgo es que se pierda un espacio que se ideó como una arena entre iguales, lo que implicaría un retroceso en la política del cambio climático.
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