Guatemala queda rezagada

De las Iniciativas Financieras Privadas se derivaron varios modelos para construir infraestructura y prestar servicios públicos con fondos privados. Canadá, Australia y Sudáfrica fueron los primeros en seguir los pasos de los británicos. Luego vinieron Japón, España y Francia, entre otros países. El PIAPPEM señala que en Latinoamérica, el modelo mexicano Proyecto de Prestación de Servicios es el más parecido a los PFI. No obstante, cada país le ha otorgado un formato a la herramienta de acuerdo con sus necesidades y marco político-legal.

El modelo británico destaca por su flexibilidad. No es una camisa de fuerza. De hecho, desde 1992, se ha transformado y diversificado en varios tipos para utilizar según el perfil del proyecto. Una parte importante de las Alianzas Público Privadas (APP) que implementan los británicos actualmente ya no son Iniciativas Financieras Privadas. Algunos de los “submodelos” que el PIAPPEM identifica son el “LIFT” para proyectos de salud primaria, el “BSF” para las escuelas secundarias, el modelo de las “Academies” para las escuelas técnicas e industriales, y el modelo “Scottish Futures Trust” que surgió en 2009 en Escocia.

La flexibilidad de las APPs británicas es uno de los mayores contrastes con la herramienta en Guatemala, denominada Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica. Esta excluye proyectos relacionados con educación, salud y agua, porque el gobierno de turno (2008-2012) temía la privatización de servicios básicos que por ley el ciudadano debe recibir del Estado. La ley sí permite, en cambio, proyectos para el tratamiento de desechos sólidos, carreteras, puertos secos, y otras construcciones a gran escala. En este sentido, la versatilidad para el uso de las APPs británicas tiene más en común con el uso de la herramienta en Colombia, Brasil, Perú y Chile.

Las Alianzas Público Privadas son una alternativa en los países y regiones donde la inversión en infraestructura es relativamente baja. En América Latina, el porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) invertido en infraestructura entre 1992 y 2011 fue de 1.8 % en contraste con un 2.6 % en Estados Unidos y la Unión Europea, un 4.7 % en India y un 8.5 % en China, según el informe “Asociación Público Privada en América Latina. Aprendiendo de la experiencia” del Banco de Desarrollo de América Latina. Este informe, fechado en julio de 2015, identifica proyectos de infraestructura previstos para México, Costa Rica, Panamá, Ecuador, Colombia, Perú, Chile, y Brasil. La inversión en estos proyectos es de US$9,600 millones de dólares hasta US$882,166 millones. En Guatemala, la cartera de los proyectos de Alianzas Público Privadas incluye inversiones que oscilan entre los US$70 millones y los US$450 millones.

Las alianzas público privadas no son una solución de talla única para cubrir cualquier necesidad de infraestructura, según Eric Olson, director asociado del Programa Latinoamericano en el Woodrow Wilson Center (WCC) en Washington, D.C. Olson afirma que, en principio, este tipo de alianzas deben ser una herramienta más para entender mejor las demandas de la población. “Por ejemplo el Estado debiera trabajar de cerca con la empresa privada en la creación de oportunidades educativas y empleos para las poblaciones en riesgo; ahora bien, hay limites en esto”, dice el analista del WCC. “No se solucionan todos los problemas por medio de las alianzas”.

Olson opina que las alianzas no se deben limitar a la empresa privada, sino también podrían incluir fundaciones, iglesias y otros sectores de la sociedad civil. Pero además, este experto recomienda que la conformación de las alianzas público privadas debe considerar el contexto histórico de cada país.  

“Quizás no se pueden hacer alianzas de algunos tipos en algunos países; se debe construir algo específico para cada caso”, advierte Olson. “Sin embargo vale la pena ampliar cuanto se pueda hacer desde la sociedad para coadyuvar a los gobiernos en el proceso de gobernar. La idea de un estado todo poderoso, que lo puede todo y no necesita de la participación del pueblo, ya está desfasada en mi opinión”.  

Desde la perspectiva de gobernanza pública, el argumento principal es que cualquier política pública significativa es el resultado de la interacción de actores públicos y privados, según el académico holandés Walter Kickert. Este académico señaló en un estudio de 1997, cinco años después de la implementación de las PFI en en Inglaterra, que la política pública se hace y se implementa en redes de actores interdependientes. Por lo tanto, la administración pública debiera ser vista como una administración implementada por estas redes.

Pero la aceptación de las alianzas público privadas, al menos en Europa o en el mismo Reino Unido, no es generalizada. “Las alianzas público privadas son usadas para ocultar préstamos que hace el sector público, mientras que el Estado garantiza ganancias a largo plazo para la empresa privada”, según el estudio “Por qué las Alianzas Público Privadas no funcionan”, del académico David Hall, director fundador de la Unidad Internacional de Investigación de Servicios Públicos, en la Universidad de Greenwich, Inglaterra. “Las corporaciones del sector privado deben maximizar sus ganancias si quieren sobrevivir”, agrega Hall. “Esto es fundamentalmente incompatible con proteger el medio ambiente y asegurar el acceso universal a servicios públicos de calidad”.

En el estudio de julio pasado el Banco de Desarrollo de América Latina señaló que, en la mayoría de países latinoamericanos, los primeros proyectos de concesión se adjudicaron con base en criterios técnicos y económicos, pero la adjudicación final se otorga “en función de una variable económica” en la mayor parte de los casos. En México en 2013, por ejemplo, se estableció el criterio de otorgar la concesión al participante que solicite la menor participación económica del gobierno.

Entre las recomendaciones para América Latina en la implementación de las alianzas público privadas, según el citado banco, figuran demostrar que los proyectos de APP generan valor respecto a otros procedimientos de licitación convencionales; que las APPs no se utilicen para poner en marcha proyectos que no se justifican socialmente y generarán importantes cargas presupuestarias en el futuro; que los responsables de las APP por parte del sector público cuenten con una buena preparación y un mayor entusiasmo; limitar los cambios contractuales una vez que se adjudicó la concesión a los estrictamente necesarios por el interés público; y abrir el financiamiento de los proyectos de APP a todas las posibles fuentes de recursos disponibles en el mercado.

Cuadro comparativo. Aplicación de la ley de APP en Guatemala y algunos países de América Latina.

Fuente: Elaboración propia. En 2011, Guatemala tenía los niveles más bajos de toda Centroamérica, aunque estaba más alto que México.

Salvando las distancias entre las diferencias socioeconómicas entre estos países, así como entre otros aspectos, estas son algunas conclusiones u observaciones respecto a la similitud o contraste de datos ofrecidos en la tabla anterior:

• En cifras, Guatemala tiene una población similar en tamaño a la de Ecuador y Chile. Sin embargo, su modelo de APP excluye proyectos relacionados con agua aunque su inversión pública en proyectos de agua y saneamiento ha sido relativamente baja (US$6.7 millones) en comparación con Chile (US$1.5 millardos), por ejemplo. Además, en Chile, nueve de cada diez personas tuvieron acceso a agua potable. En Guatemala, fueron siete de cada diez personas.

• Con casi dos millones más de habitantes, Chile destinó US$1.5 millardos de dólares en agua y saneamiento, y su modelo de APP no excluye proyectos de agua.

• Las APP de Chile contemplan proyectos de electricidad, aunque el país destinó US$12.5 millardos a energía, en contraste con el US$1.4 millardos de Guatemala y los US$317 millones en Ecuador, donde las APP no excluyen la prestación del servicio pero ningún proyecto ha sido presentado aún para ese efecto.

• El uso de APP se promueve en los países pobres por la falta de recursos, o la necesidad de priorizarlos en necesidades básicas. Sin embargo, también se destaca la necesidad de una gestión transparente en la selección y operación de las APP. Pero a juzgar por las cifras, el mayor nivel de pobreza parece ser proporcional a la peor calificación en el Índice de Percepción de Corrupción (de Transparencia Internacional). Chile tiene 70/100 y el nivel más bajo de pobreza con el 14.4%. Guatemala tiene 28/100 y el mayor nivel de pobreza de los países estudiados.

• Guatemala muestra la menor tasa de desempleo, pero el segundo sector informal más grande después de Perú. Es decir, el país podría beneficiarse de APPs que generaran empleos y/o que tuvieran un impacto positivo en los ingresos de la población.

• En el caso de Guatemala, varios proyectos implican el transporte de pasajeros (por vía terrestre o aérea), que podrían complementar la baja inversión en ese rubro entre 2006 y 2014: US$120 millones. El contraste también es alto con Chile (US$4.3 millardos) y Ecuador (US$766 millones), especialmente con este último, cuya ley implementada el año pasado (en contraste con la de Guatemala en 2010) le ha permitido echar en marcha el Plan Nacional Estratégico de Movilidad y Transporte (PEM) para todo el territorio y reformar todas las formas de transporte.

• Guatemala tiene la peor cobertura educativa de este grupo con el menor número de años promedio de escolaridad por persona, y sus APP no pueden abarcar proyectos de educación. Sin embargo, en contraste, Colombia, Brasil, Perú y Chile, con un poco más de cobertura escolar en términos de años promedio de escolaridad por persona, sí contemplan APP para la construcción de escuelas.