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“El privado construye, el Estado lo paga y al final, lo recibe de vuelta. En eso consiste la apuesta estratégica de las Alianzas Público Privadas.”
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“El privado construye, el Estado lo paga y al final, lo recibe de vuelta. En eso consiste la apuesta estratégica de las Alianzas Público Privadas.”

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Fundaciones privadas colocan un plan semilla para que otros actores, entre ellos el Estado, financien algún tipo de proyecto. No está claro si cumplen con propósitos o si solo son una forma de evadir el pago de impuestos.
Yo nunca entendí las razones detrás de dejar fuera la infraestructura social, porque una cosa es que el sector privado invierta y otra que sea propietaria.
Para Karin Slowing las Alianzas Público Privadas son una línea sobre la cual debe trabajarse porque la crisis fiscal del país es crónica y sus capacidades institucionales se anularon en los años 80.
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En la administración del presidente Álvaro Colom, Slowing dirigió al equipo que diseñó políticas para el desarrollo. Hoy, cree que las alianzas públicas privadas podrían ser un instrumento esencial, si las entendemos como lo que a su juicio son: concesiones que deberían tener réditos adicionales para la sociedad.

¿Cuán útiles pueden ser las alianzas público privadas para promover el desarrollo?

Son una línea sobre la cual debe trabajarse porque la crisis fiscal del país es crónica y sus capacidades institucionales se anularon en los años 80. Desde entonces, la lógica ha sido debilitar, reducir y minimizar el Estado al punto de que hoy es incapaz de hacer algo. Y se necesita de infraestructura en áreas sensibles.

Sin embargo, en la ley de alianzas público privadas quedaron fuera proyectos de salud y educación.

Sí. Durante la discusión de la ley se emplearon argumentos ideológicos porque se temía la privatización de los servicios básicos. Pero además, esta controversia surge cuando, al mismo tiempo, en el mundo se genera una crisis de estatalidad. Se cuestionaba al estado de bienestar y se consideraba que las fuentes de ingreso para los países podían también ser las empresas públicas. Ahora bien, no es lo mismo hablar de alianzas público privadas en naciones solventes, con capacidad ejecutora, que en una que está de rodillas, como es el caso de Guatemala.

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¿Cómo podemos entender las alianzas público privadas aquí?

Como la transferencia de competencias del sector público al sector privado. Y que éste ejecute funciones del Estado. No podemos concebirlas como un “joint venture” (proyecto conjunto), como en otras latitudes, en la que cada uno pone su parte. Como no tenemos nada que dar a cambio, ¿quién pone las reglas? El empresario. El punto de partida es muy asimétrico.

¿Qué debemos hacer en estas condiciones? Es difícil creer que el Estado pueda fortalecerse en el corto plazo y dar algo a cambio.

Lo primero es exponer a la luz pública de qué va el asunto. El tema de las alianzas público privadas se ha manejado muy hacia adentro, en entidades como el Ministerio de Finanzas o la Anadie (Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo en Infraestructura Económica). Lo segundo es determinar qué quiere obtener el Estado. Para el empresario está claro: es un negocio. Pero ¿qué gana la otra parte? ¿Qué pasó, por ejemplo, con Perenco? Ese caso también podría llamarse una alianza público privada.

¿Por qué?

Porque en Guatemala lo que se hace es entregar bienes a un privado a cambio de una regalía, como pasa con el petróleo o la minería. Es, básicamente, una concesión.

Simone Dalmasso

Pero, en teoría, existe una diferencia entre concesión y alianza público privada.

En lo formal podría haberlas, pero en la práctica no identifico ninguna. En una alianza, el beneficio debería ser mucho más amplio que una regalía. Se trata de ir de la mano, como cuando se contrae matrimonio. El buey arrea en la misma yunta. Pero no veo, por ejemplo, cómo se beneficia el Estado construyendo un edificio de oficinas públicas cuyo alquiler cobrará un tercero durante 30 años. ¿Cuál es la diferencia entre lo que ocurre ahora y sucederá después?

Se ahorrará pago de alquileres...

No es suficiente. ¿Cuánto se ahorrará realmente? Lo único que se hará es concentrar el pago de una renta. Si me dijeran que la lógica detrás del Centro Administrativo del Estado (CAE) es articular una política pública y que lo importante es la dimensión espacial de tener a los ministros cerca, quizá lo entendería. Pero darle a este proyecto máxima prioridad, cuando no hay hospitales ni escuelas, no tiene sentido.

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La ley no permite que se construyan hospitales o escuelas.

Claro, pero ¿por qué no abordar el transporte público? No está dentro de los primeros proyectos que se impulsan.

Si las alianzas público privadas son una línea sobre la cual debe trabajarse y ya existe una ley para promoverlas, ¿qué hacer para aprovechar el marco regulatorio existente?

Una vez se entienda que se trata más bien de concesiones, lo importante es reforzar reglamentos que apliquen a cada proyecto para que el bien se transforme en algo que dé réditos a la sociedad.

¿Eso significa incluir proyectos de salud y educación?

Por supuesto. Yo nunca entendí las razones detrás de dejar fuera la infraestructura social, porque una cosa es que el sector privado invierta y otra que sea propietaria. Bajo este sistema, el privado construye, el Estado lo paga y al final lo recibe de vuelta. En eso consiste la apuesta estratégica. El inmueble se queda.

¿Considera usted que la discusión para incluir proyectos de infraestructura social podría retomarse pronto?

No creo. Estamos inmersos en una coyuntura muy volátil. El Congreso está enfrascado en discusiones sobre tres temas sustantivos como son la tenencia de la tierra, la libertad de decisión u obtener información de forma alternativa. Hablo de las leyes de desarrollo rural, de la juventud y de las radios comunitarias. Y aunque el Estado no está en capacidad de construir infraestructura que propicie el desarrollo, no estoy segura de si será posible sumar pronto este tema.

Sin embargo, el Ministro de Finanzas, Julio Héctor Estrada, fue, hasta antes de su nombramiento, el Director Ejecutivo de la ANADIE…

Ahí podríamos tener una ventana de oportunidad para empezar a promover enmiendas a la ley. Pero está cuesta arriba. Veamos: si no quieren aprobarse bonos para que el Ejecutivo pueda financiarse el segundo semestre, ¿cuándo abordarían este tema? Hoy el Ministro Estrada puede analizar la situación bajo una óptica que supera las competencias de la Anadie y podría desarrollar un proceso que nos lleve a mejorar las reglas del juego existentes.

Hablemos de esas reglas. Usted dirigió Segeplan, una de las entidades que forma parte del Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (CONADIE). ¿Tendría que modificarse el papel que desempeña?

A mí me hubiese encantado llegar a la Conadie. Segeplan debería de ser un eje central en la discusión de cualquier proyecto de alianza público privada, porque es la entidad responsable de aportar la visión de desarrollo del país, la línea de política pública y cuáles son las prioridades. Bajo esas tres ópticas no entiendo cómo no se opuso, en sus momento, al CAE.

¿Qué rol le correspondería a Segeplan?

La sociedad y el sector público tienen problema en entender que un proyecto implica hacer operativa una política de inversión. La Anadie tiene que ser el foro en donde se presenten y Segeplan ver cómo casan con la visión de desarrollo del gobierno. Yo estoy segura de que el Ministro de Finanzas tiene un mapa de desarrollo en su cabeza. Pero necesitamos que se enfoque hacia acuerdos nacionales ya alcanzados y se promueva el progreso de todos y no solo el de un grupo.

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¿De qué acuerdos nacionales hablamos?

En este país hay mucho hecho. Cuando estuve en Segeplan, por ejemplo, se dejaron tres o cuatro proyectos enfocados a la Franja Transversal del Norte que buscaban ordenamiento territorial y construcción de infraestructura estratégica tendiente hacia el desarrollo. Pero se engavetaron.

¿Podrían ser el tipo de proyectos que estudie la Conadie?

Por supuesto. Para el más grande de todos ya estaba asegurado el financiamiento, por parte del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Y éste pretendía desarrollar un sistema multimodal de transporte, que conectara los puertos de Izabal con la carretera y los ríos de la Franja Transversal del Norte. Se culminaba construyendo un aeropuerto en un área fronteriza con Petén y se beneficiaría a personas y a carga.

¿Por qué detenerlo?

El argumento que esgrimió el entonces Ministro de Finanzas, Alfredo del Cid Pinillos, fue que el financiamiento del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) era muy caro. Y aunque lo es, yo aún no entiendo esa excusa. En la Franja no se ha hecho nada. Además, el banco había ofrecido donar el estudio de prefactibilidad. Después de ello, el Estado hubiese podido tomar la decisión de si convenía o no. Pero entonces terminó mi mandato. Y los planes regionales ahí se quedaron.

¿Cuáles más?

Durante mi gestión se hicieron cuatro: uno para el corredor regional, otro para el Pacífico, en el que se engancharían los planes que ya hay para Tecún Umán, otro para la Franja y uno más para Petén. Habría que revisarlos. No tengo claro cuál será la orientación de la política pública en estos temas, pero puede trabajarse sobre ellos.

En el gobierno anterior varios proyectos, ninguno salido la Anadie, recibieron la etiqueta de “alianzas público privadas”: remozamiento de escuelas, por ejemplo. ¿Es que en este paraguas cabe cualquier cosa?

Como están las cosas a mí me parecen más valiosas este tipo de alianzas, a pequeña escala, que no son para infraestructura sino para desarrollar contenidos de política pública.

¿Pero no conllevan un riesgo? ¿No podrían ser buenas intenciones sin un propósito claro?

No puedo contestar tajantemente ni sí ni no, porque en este país no se evalúa nada. En estos casos, fundaciones privadas colocan un plan semilla para que otros actores, entre ellos el Estado, financien algún tipo de proyecto. No está claro si cumplen con propósitos o si solo son una forma de evadir el pago de impuestos. Tampoco sabemos cuánto capital aportan las empresas. Nunca he visto un informe. Pero cualquier esfuerzo privado debe apuntalar una política pública.

¿Existen en Guatemala políticas públicas?

Sí. Una política pública se entiende como una decisión de autoridades formales que optan por trabajar de determinada manera para alcanzar una meta, medible y verificable, tendiente al desarrollo.

Simone Dalmasso

¿Qué políticas públicas están vigentes?

Una que venimos arrastrando desde que Alvaro Arzú estuvo en el poder es la de descentralización de servicios. En salud, el programa de extensión de cobertura duró 18 años, hasta que lo mataron en 2015 porque se robaron todo el dinero. En el Ministerio de Comunicaciones la plata se va a un fondo y las empresas lo gastan. En Educación, funcionó el Pronade hasta que, como yo lo entiendo, las “vendettas” entre María del Carmen Aceña y Joviel Acevedo acabaron con el proyecto. Este modelo, sin embargo, funcionó. Muchos no quieren admitirlo, pero el involucrar a los padres en el modelo educativo cumplió con lo establecido. Y la política pública relacionada con alianzas público privadas es una que dice: yo Estado quiero que ustedes privados me construyan infraestructura grandota, hagan negocio con ella y lo que sobra, me lo dejan.

Regresando al método de trabajo, ¿es la Anadie lo suficientemente transparente en lo que hace?

Montar esa oficina costó mucho. Yo soy de las que opina que cuando algo empieza es mejor que sea a pequeña escala, con los actores imprescindibles, para que se adapte a la lógica establecida.

¿Dentro de esos actores no hacen falta las municipalidades?

La gran infraestructura jamás se construye bajo la lógica local. Los alcaldes deben de involucrarse y conocer que en sus territorios se desarrollarán proyectos, eso sí. Donde identifico una debilidad de la ANADIE es en la forma en cómo ha comunicado lo que se ha hecho. Se requería de un esfuerzo de información pública más amplia, pero entiendo que los recursos no eran suficientes. Una cosa es la transparencia y otra que la gente entienda de qué se trata. Por ello repito que la selección del Centro Administrativo del Estado no fue la más afortunada. Están quienes opinan que incluso se puede dañar patrimonio cultural del Estado y no estoy segura de si los responsables de preservarlo estuvieron presentes en la mesa de discusión. Necesitamos que en cada proyecto específico se piense en invitar a los actores que podrían estar involucrados en el tema.

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¿Aunque no lo contemple la ley?

Así es. La CONADIE puede jugar su papel técnico y permanente, pero al abordarse cada proyecto específico escuchar a más gente. En el CAE, por ejemplo, debería de haber estado sentado el Ministerio de Cultura y Deportes. De esta manera y podría eliminarse la suspicacia que pueden generar ciertos proyectos.

Si usted pudiese elegir una alianza público para impulsar ya, ¿cuál sería?

Confieso tener un sesgo porque últimamente he estado trabajando en temas de salud y soñaría con un plan nacional de infraestructura sanitaria capaz de expandir la capacidad de esos servicios públicos.

¿Hospitales?

No, para nada. Las necesidades del país no van por ahí. Me refiero a centros de salud. Casas pequeñas, sostenibles, que presten los servicios.

¿Qué gana el privado en este modelo?

El beneficio sería que un tercero pague por la infraestructura y el Estado pague alquiler y financiamiento. Ahora bien, esto no es negocio. Pero la alianza público privada tiene que pasar por la lógica de un sistema financiero que saque réditos de un pago de renta. ¿Por qué no, en lugar de aprovecharse de los intereses que percibe de los bonos, como sucede hoy en día, financian infraestructura? Vivimos en una sociedad en la que la plata se gana fácil porque no cambiamos la manera de hacer las cosas y es el momento para hacerlo. El país no puede seguir de rodillas.

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