Este artículo es la continuación de una discusión con Alberto Fuentes que, a mi juicio, ya no solo es una discusión sobre la ley de inversión y empleo o sobre algunas de sus permutaciones, sino de nuestra visión de política económica para Guatemala. Aquí, la columna original de Alberto, mi respuesta y su respuesta. Sin duda agradezco el nivel de Alberto para mantener una buena discusión.
Guatemala, ¿un país maquilero?
A diferencia de lo que cree Alberto, Guatemala nunca llegó a ser un país maquilero. Él argumenta que sí porque las exportaciones del sector han representado cerca de un tercio de las exportaciones del país, más de la mitad de las exportaciones de manufactura del país y un cuarto de la producción de manufactura del país.
¿Son dichos datos convincentes? Lo dudo. Sin lugar a dudas, el sector de vestuario y de textiles tuvo un crecimiento importante durante el período de 1997 a 2005 (ver gráfica). A 2002, las exportaciones de textiles y de vestuario representaron un 30.94 % del total de exportaciones, la mayor proporción alcanzada. Pero ello solamente representaba un 6 % del PIB. Y alrededor de dichos años, según datos de Vestex, el empleo en el sector era cercano al 3 % del total de los trabajadores del país. Posteriormente, malas políticas, la competencia de China y la crisis económica estadounidense hicieron que el sector decreciera hasta rebotar en 2010 (ver aquí la gráfica del sector).
Al final, como diría Deirdre McCloskey, esto parece resumirse a la pregunta: «¿Qué tan grande es lo grande?». Personalmente me resulta difícil aceptar que Guatemala ha sido un país maquilero cuando lo más que logró fue representar un 6 % del PIB y un 3 % del empleo. Y cuando ello fue breve.
El brinco del paquete completo como ejemplo
Alberto señala que el brinco al paquete completo refleja lo poco que se ha modernizado la maquila guatemalteca, pues es lo mismo que se empezó a impulsar hace 10 años. Dada la falta de apoyo en investigación y desarrollo (R&D), altos costos de electricidad, corrupción en aduanas y la apreciación del tipo de cambio real, a mí me parece que es un avance importante. ¿Justifica el apoyo del Gobierno? Yo diría que sí, pues ha hecho que el sector sea más robusto y sobreviva la entrada de China a pesar de los crecientes problemas por expandir los encadenamientos del sector. Esto es importante porque contrasta con el comentario de Alberto de que a la industria solo puede deparársele una «inexorable decadencia», ya que, según él, los incentivos fiscales solo sirven para atraer industrias que compiten a base de bajos costos, pero resulta que Irlanda atrajo inversión de Apple con incentivos fiscales.
Ahora bien, este no es el único cambio en la industria. Ha habido cambios del tipo de productos que se producen en el país y en cuanto a la sofisticación productiva de estos —no es la misma playera blanca de hace años—. También ha habido cambios en el sector respecto al encadenamiento del sector. Por ejemplo, hay empresas que ahora pueden atender pedidos individuales que se realicen a través de páginas de internet, lo cual requiere alta flexibilidad para mantener la rentabilidad. También he visto empresas que contratan expertos en modas en el ámbito internacional para que vengan a Guatemala a apoyar en el proceso de diseño. También he visto empresas con marcas propias entrando en mercados internacionales. Eso ya se hace, aunque parece que Alberto no está enterado de ello.
En todo caso, no nos perdamos. El sector de maquila es altamente productivo comparado con el sector promedio de la economía nacional. Por eso es que podía producir 30 % de las exportaciones y 6 % del PIB con menos del 3 % de los trabajadores. Así pues, incluso si no fuera tan innovador, aún es más innovador que el resto de los sectores del país.
A veces la creación destructiva solo es destructiva
Cuando Schumpeter hablaba de la creación destructiva se refería a cómo el capitalismo tiene la capacidad de generar nuevas estructuras económicas (nuevos productos, nuevos insumos, nuevos procesos productivos, nuevos mercados) que vienen a destruir las anteriores. La idea era clara: hay nuevos sectores productivos que están entrando y cambian la estructura del país. En el caso de Guatemala es ingenuo, desde dos perspectivas, decir que eliminar los incentivos fiscales (y no desarrollar el resto de políticas favorables para la sofisticación del sector) va a generar creación destructiva[1].
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Primero está la experiencia de India en contraposición a la de Europa continental durante el ascenso del imperio británico. India contaba con una pujante industria de tejidos de algodón en el siglo XIX, cuando exportaba dichos productos a Europa y a China, dada la calidad del producto. Los ingleses empezaron a proteger sus productos de lana, así que impusieron aranceles prohibitivos a los productos de India. Gracias a dicha prohibición empezó a surgir una industria algodonera en Inglaterra, la cual eventualmente se benefició de los descubrimientos científicos para mecanizar el tejido y el bordado. Fue tan productiva la industria que no solo minimizó la industria de lana en Inglaterra, sino que dicho producto empezó a ser exportado a granel a todo el mundo. Esta primera parte, sin duda, puede uno denominarla destrucción creativa.
En Europa continental sabían que la manufactura, debido a su mayor productividad, permitía generar una mayor prosperidad. Se podían crear más empleos y pagar mayores salarios, mientras que en el sector agrícola mayor productividad implica mayores salarios, pero menos empleo. Por ello se establecieron medidas favorables para los sectores de manufactura. No solo se protegió con aranceles (incentivos fiscales) la ropa de lana, seda y algodón, sino también hubo apoyo con espionaje industrial y políticas para atraer migrantes que tenían conocimientos especiales en la nueva maquinaria.
En el caso de India, que perdió su independencia bajo el imperio británico, dicha nación no pudo optar por las medidas de Europa continental, así que se desindustrializó de manera notable. No pudo imponer aranceles, así que no tuvo tiempo ni capacidad para adaptar su industria, lo que hizo que su industria de bordados de algodón desapareciera y que dicho país se convirtiera en uno agrícola al exportar algodón crudo. Y esa, de manera resumida, es una de las razones importantes del empobrecimiento de India desde 1750.
Segundo, en el caso de Guatemala, el debilitamiento de la maquila se daría sin que exista un sector que vaya a tomar su lugar. No hay un sector creciente que vaya a tomar su lugar. No son los call centers, que no aglutinan ni a 20 000 empleados (y que siguen con problemas para lograr apoyo del Gobierno en la promoción de la educación en inglés). ¿Serán el café y el azúcar? ¿Será el brócoli, el banano o la extracción de oro? Es más probable que haya un incremento del comercio informal y de la migración hacia México y Estados Unidos.
Al final, Alberto termina adoptando una posición muy libertaria al creer que los mercados se ajustarán y permitirán el crecimiento de nuevas industrias si solo dejamos que el sector de vestuario y de textiles desaparezca. Yo lo dudo.
Sobre las alternativas
El empleo en fábricas de vestuario y de textiles no es el de un oficinista de banco en términos de comodidad. Pero no es posible crear tres millones de empleos de oficinistas de banco en Guatemala. En contraste, sí es posible crear millones de empleos en el empleo agrícola y en el comercio informal, pero allí las condiciones sí son precarias. En ese sentido, la pregunta es: ¿cuál es la alternativa para la generación de empleo? ¿Será que matando la maquila surgirá una industria que pagará Q5 000 al mes a cientos de miles de guatemaltecos con cinco años de educación promedio? La historia reciente del país nos dice que debemos ser escépticos. En los últimos 20 años Guatemala ha pasado a contar cada vez con más productos primarios como sus principales exportaciones (agricultura y minería). Dudo que esos sectores vayan a crear mucho del empleo que Alberto desea.
Cabe tomar en cuenta que, aun con los problemas en la industria y con mucho empleo subcontratado, es más fácil realizar un proceso de formalización en el sector industrial que en el sector agrícola. De hecho, hay esfuerzos importantes en dicha dirección, que se aprecian en las presiones de los clientes internacionales por cumplir con la legislación laboral para las maquilas.
Sobre el futuro
Coincido en que es necesario pensar en una transición hacia nuevas y más sofisticadas industrias. Sin lugar a dudas. Pero creo que dicha apuesta no puede ser la única que desarrolle el país porque no todos estamos en la misma capacidad de poder dar dicho brinco. Por eso el sector de maquila puede ser el paso para que mucha de la población rural y trabajando en el sector agrícola o en el comercio informal pueda subir un primer peldaño en el desarrollo. De esa manera, a ellos y a sus hijos les será más fácil la transición hacia los nuevos sectores innovadores.
¿Y entonces? Yo aprobaba la ley de inversión y empleo con modificaciones. Y aprobaba los mecanismos de gobernanza e impositivos que recomiendo para R&D y de capacitación. De esa manera, y con claras apuestas en materia de desarrollo de parques industriales cercanos a los puertos del país, estaríamos en camino a la transformación industrial por la cual ambos abogamos.
[1] Por cierto, el argumento que esbozo en esta sección es una razón para poner en duda la etiqueta de libertario que me imputó Nómada cuando se publicó el segundo artículo de Alberto.
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