Cinco razones por las que no caminará la reforma electoral

El Congreso de la República tiene en estudio 60 propuestas de reformas a la ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP). Según los promotores de los cambios –Roberto Alejos y José David Echeverría, de Todos; y Mario Taracena, de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE)-, lo que se busca es democratizar internamente los partidos, posibilitar las consultas populares –amarradas al voto obligatorio del Congreso de la República- y aumentar la capacidad de acción del Tribunal Supremo Electoral (TSE), que separaría sus funciones jurisdiccional y administrativa. ¿Se logrará reformar? No.

Desde su aprobación en 1985, la LEPP ha sufrido 257 cambios: 239 reformas, 10 adiciones, seis supresiones, una unificación y una modificación. La mayoría, el 68% de ellas, fueron aprobados en dos momentos, el 27 de noviembre de 1987 y el 28 de mayo de 2004, y buscaban ser reformas de segunda generación. Ahora, aun cuando se habla de la necesidad de reformas integrales desde las 31 reformas de 2006, la ley parece estar lejos de cambiar.

La posibilidad de pasar una reforma electoral en cualquier momento está amarrada a los tiempos electorales en América Latina. Por lo general, los cambios al sistema electoral sólo son aprobados en el primer año de gestión, permitiendo reacomodos estructurales dentro de los partidos y que los mismos se adapten a las nuevas reglas del juego; o en el último año, cuando las reformas ya no son aplicables al proceso electoral que está a punto de llevarse a cabo. Es una regla no escrita en este tipo de reformas, pero regla al fin.

Las excepciones al timing electoral se pactan en momentos de crisis política, como con la negociación de los Acuerdos de paz en El Salvador o la caída de la dictadura en Haití, que permiten reformas electorales de profundidad que demuestren cambios en los actores políticos hacia dentro y fuera del país. La crisis apresura la negociación y la imposición de cambios en el juego electoral.

La baja de credibilidad de los partidos guatemaltecos no representa una crisis para sus políticos. En la actualidad, solo cuatro de cada 10 guatemaltecos confían en la labor del Congreso de la República y un 36.1% de la población aprueba el desempeño de los partidos políticos, según el estudio Cultura política de la democracia en Guatemala y en las Américas 2012, del Proyecto de Opinión Pública de América Latina y Barómetro de las Américas.

Ése es el punto central: cambiar las reglas del juego implica una negociación entre partidos, más que entre la academia y las fuerzas sociales, y sólo los primeros son los que tienen la posibilidad de cambiarlo realmente. En pocas palabras, depende de los ánimos de los políticos y de cuánto les afecte una reforma para que ésta sea aprobada. Y por lo visto desde noviembre, cuando el paquete de cambios a la LEPP entró al pleno, hoy por hoy los políticos no tienen muchas ganas de hacerlo.

1. En contra del timing electoral y sin la aritmética legislativa

La propuesta original de la Comisión Específica de Asuntos Electorales del Congreso era conciliar los proyectos provenientes de la sociedad civil –tanques de pensamiento de derechas, organizaciones no gubernamentales de izquierdas y academia- junto a los del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y los presentados por los partidos. La fecha límite: 30 de junio de 2012. Esto permitía tener una iniciativa lista para cuando arrancara el segundo período de sesiones legislativas del año pasado y que entrara a su lectura en el pleno.

La lógica de quienes empujaban las reformas era aprobar las reformas en el menor tiempo posible y, aunque los plazos quedaban muy ajustados, que entraran en vigor para las elecciones de 2015. Para ello, necesitaban que el paquete avanzara dos lecturas en el pleno y, por ser una ley de carácter constitucional, consultar a la Corte de Constitucionalidad (CC) antes de terminar 2012. Según el calendario propuesto, el primer trimestre de este año permitiría la tercera lectura y su redacción final.

La iniciativa tuvo el visto favorable de la Comisión el 4 de octubre de 2012 y solo llegó al pleno para encontrarse con la oposición de la mayoría de diputados, concentrados en el Partido Patriota (PP) y el partido Lider. ¿Cómo someter al hemiciclo una reforma que escasamente tenía 22 votos a favor? Según Roberto Alejos, la reforma formaba parte del paquete de leyes y propuestas bajo discusión en el acuerdo de la alianza de la zona 10, en septiembre del año pasado, y hubiera tenido los votos para su aprobación si los patriotistas no hubieran roto su promesa de apoyarla.

El PP fue el primero en oponerse, enviando un paquete de 35 reformas adicionales, la mayoría de forma, pero con oposición en cuestiones puntales: no al voto en exterior, no a las cuotas para indígenas y mujeres y un rotundo no a las limitaciones para reelección de secretarios generales.

Lider, con excepción de la posibilidad de emitir sufragio en el extranjero, se sumó a la oposición a la reforma en el Congreso y su secretario general, Manuel Baldizón, ya dijo que sólo apoyarían la reforma que salió del mismo TSE, presentada en agosto pasado. Entre ambos partidos acaparan los votos necesarios para aprobar o detener cualquier reforma. Suman más de 100 de los 158 diputados.

La animadversión de los diputados de las dos fuerzas políticas con más votos hacia las reformas tiene un punto más en común: representa el descontento de los liderazgos de sus partidos.

En la actualidad, los partidos políticos no son instituciones y los diputados, quienes tienen la posibilidad de votar o no la propuesta de reforma, no están interesados en hacer cambios a las reglas de un juego que conocen bastante bien y que le son redituables. Carentes de principios básicos, planes programáticos a mediano plazo y líneas ideológicas definidas, los partidos sólo sirven como vehículos electorales –partidos “franquicia” o “taxi”-, como herramientas para acceder a cargos públicos.

Y como las agrupaciones políticas son centralistas y dependen únicamente del visto bueno de sus secretarios generales, sus diputados no votarán de manera independiente aunque compartan personalmente algunas de las propuestas de reforma.

2. Un sistema trucado para diputados clientelistas

Los mismos congresistas reconocen que existen dos tipos de diputados: los políticos, aquéllos que responden a la línea partidaria; y los que pueden aportar votos o dinero para la campaña electoral o, en el mejor de los casos, ambos. Estos segundos, por ley, necesitan de un partido para acceder al cargo y no existen restricciones para nombrarlos sin ser realmente personas afines al partido mismo.

Al final, el listado de candidatos a diputados se define combinando a ambos tipos. ¿Cómo se hace? Fácil. El listado nacional permite colocar nombres de cuadros partidarios; las primeras plazas en los distritos, a los segundos, que son una mezcla de diputados financistas –pagan sus propias campañas, aportan dinero a la campaña presidencial y no son visto como financistas formales- o, dependiendo de las características de cada distrito, son impuestos por caciques electorales que aseguran votos para la bandera.

Pero como el listado nacional es tan pequeño, una cuarta parte del hemiciclo, la posibilidad que los diputados financistas cambien de bandera una vez son electos, porque no comparten necesariamente una visión política partidaria, es muy alta. ¿Ejemplos? Demasiados. El primer día que tomó posesión esta legislatura, el 14 de enero de 2012, 30 diputados cambiaron de partido. Al final del año, 58 congresistas habían migrado entre institutos políticos. Ahora, ya llega a 62 tránsfugas, 40% del pleno.

¿Cómo cambiar esto? Según la reforma, asegurando un nuevo sistema de conformación de los partidos y aumentando por ley su estructura en municipios y departamentos. ¿Qué cambia? Primero, se obligaría a los partidos a tener representación en las dos terceras partes de los departamentos del país (15) y no sólo en 12, como está en la actualidad. De ahí, se pretende amarrar mayor participación ciudadana obligando a los partidos a contar con presencia en la mitad más uno de los municipios de cada departamento –ahora sólo se les exige en cuatro municipios-; y, a nivel municipal, tener como mínimo de afiliados al 0.5% del padrón electoral y no sólo 40 afiliados por municipio como lo establece la ley en la actualidad.

Tomando como base el padrón utilizado en la elección pasada, para tener organización municipal en la Ciudad de Guatemala un partido necesitaría tener 4 mil 148 afiliados, por ejemplo. Para tener una estructura departamental, necesitaría presencia en otros ocho municipios. Supongamos que este partido apuesta a los municipios con mayor cantidad de votantes: Santa Catarina Pinula, Petapa, Amatitlán, Villa Canales, Chinautla, San Juan Sacatepéquez, Villanueva, Mixco y Guatemala. En total necesitaría 8 mil 48 afiliados en el departamento de Guatemala.

¿La reforma cambiaría en algo la forma que se hacen los listados de candidatos al Congreso? Formalmente, sí. La iniciativa obliga a que los candidatos tengan al menos seis meses de afiliación a un partido político y ser vecinos del distrito por el cual participan. Pero no rompe con el clientelismos partidario ni mucho menos limita la presencia de candidatos que no sean cuadros políticos. Tampoco dificulta el transfuguismo parlamentario –como sí está prohibido por ley en otros países como Colombia, en donde un diputado que deja su partido tiene vetado competir en la siguiente elección- o limita la posibilidad de que los secretarios generales y de actas impugnen las candidaturas distritales, como se ha hecho en el pasado.

En cambio, lo que sí hace la estructura propuesta en la reforma es aumentar los costos de financiamiento del partido. Por ejemplo, para tener presencia nacional, un partido necesitarán 90 estructuras municipales y el dato se desprende únicamente de tomar en cuenta los departamentos con menor cantidad de municipios para cumplir con la regla de la mitad más uno que dice la reforma. Para tener presencia en todo el país, necesitaría como mínimo 183 comités ejecutivos municipales –con oficina, empleados y gastos administrativos y políticos. Sólo los partidos grandes, con grandes financistas, pueden organizar y costear una estructura tan grande como ésa, se quejan los políticos de partidos pequeños.

3. El dinero, el motor del partido

Mantener un partido político cuesta dinero. Y en general, los políticos se quejan que no se tiene suficiente para mantener una estructura tan grande como la que dibuja la reforma. Por ejemplo, Nineth Montengro cita que sólo hacer la asamblea nacional de Encuentro por Guatemala (EG) se necesitó de una inversión que rondó los Q300 mil. Para un partido pequeño, como el suyo, esto representa un gasto oneroso.

Para apoyar a los partidos, sostienen los impulsores de la reforma, se tiene que brindar más fondos económicos a los mismos. Se trata de más fondos estatales que logren romper con la lógica de clientelismo político que puede amarrar a los partidos a sus financistas privados. Con esto se podría romper con el ciclo de pago de favores a financistas con compras y contrataciones, asignación de cargos en puestos públicos o la simple aprobación de legislaciones que favorezcan a quienes aportan el dinero. En países como Alemania, por ejemplo, todo el financiamiento de los partidos es estatal.

Vinicio Cerezo, expresidente de la República, lo expuso esta semana en un debate público: “Los cientos de millones que cuesta el proceso electoral salen de los poderes fácticos; los partidos políticos les deben ese dinero”. Según él, desde que inició el período democrático, el Estado abandonó a los partidos y éstos terminaron siendo herramientas de poderes fácticos para acceder al poder político. Para Cerezo, no son los políticos los que gobiernan el país sino poderes económicos, tanto legales como ilegales. “Son los que pagan las campañas electorales millonarias y se legisla a favor de sus intereses”.

¿Cómo cambiar esto? Aumentando la asignación de deuda política de los partidos, ese monto de dinero que el Estado da por cada voto válido en la elección donde mejores resultados obtuvieron. En la actualidad, la ley dispone pagar US$2 por voto válido. La reforma solicita aumentarlo a US$5 y condicionar su uso para asegurar que los partidos políticos se conviertan en verdaderas instituciones políticas: 30% destinado para formación y capacitación de afiliados; 20% para actividades de la sede nacional; 15%, para el funcionamiento de filiales departamentales; y 35% para el funcionamiento de filiales municipales.

Por ejemplo, el PP obtuvo 1 millón 597 mil 937 votos válidos en las elecciones de 2011. Bajo la ley actual, su deuda política asciende a Q30 millones (US$3.19 millones). Con la reforma, sería de US$7.99 millones (Q62.3 millones). Este monto se dividiría de la siguiente manera: Q18.7 millones en formación y capacitación; Q12.46 millones para la filial nacional; y Q31.16 millones para filiales departamentales y municipales. Pero de nuevo, la distribución de dinero apoya a los partidos grandes que tuvieron más fondos para hacer campaña en el pasado y obtuvieron más votos. Por ejemplo, en el caso de FRG, ahora PRI, la reforma sólo le dejaría Q4.66 millones para el funcionamiento de sus filiales departamentales y municipales, insuficiente para mantener la estructura que aumentarían por ley.

Por otro lado, quedaría el controlar que el dinero de los fondos públicos se utilice como lo establece la reforma. Según la iniciativa, el TSE –al que se aumentaría su asignación presupuestaria de 0.5% a 1% del presupuesto general para tener más fondos y mayor capacidad de actuación- obtendría mayores posibilidades de fiscalizar los fondos públicos y privados de los partidos, tanto de sus actividades permanentes como las de campaña, dando acceso bajo reserva de confidencialidad, información de las superintendencias de Bancos (Sib) y de Administración Tributaria (SAT), como de la Contraloría General de Cuentas (CGC).

La reforma también establece métodos coercitivos para que no se niegue esta información, aumentando los montos de las multas por faltas a la normativa. Bajo la ley actual, aquel partido que no diera a conocer sus financistas privados, por ejemplo, podría hacerse acreedor de una multa de hasta US$ 125. Con la reforma, ésta puede ascender desde el 1% hasta el 25% de lo que le corresponde al partido por concepto de financiamiento público, dependiendo de la gravedad de la falta cometida. Además, éstas pueden ser impuestas a los partidos, a los candidatos y a las personas individuales o jurídicas que hagan contribuciones financieras o en especie que contravengan la ley electoral.

¿Estarán dispuestos los partidos políticos a ser fiscalizados realmente? En el pasado reciente ya dieron muestras que no.

4. El punto central: el control del partido

Los partidos políticos mayoritarios en el Congreso, Lider y PP, no se oponen, al menos públicamente, a tener estructuras partidarias más grandes o más y mejores controles financieros en manos del TSE. En público, de nuevo, los opuestos la reforma apuntan medidas que significan que sus liderazgos actuales pierdan el control del partido. Ambos se oponen a las cuotas para indígenas y mujeres y limitar el tiempo que puede ejercer en el cargo al secretario general, hoy ocupados por Manuel Baldizón y Roxana Baldetti, respectivamente.

La iniciativa busca reformar el artículo 212 de la LEPP, obligando a que todas las planillas de postulación e inscripción de candidatos a cargos de elección popular deberán incluir, en la misma proporción numérica y en forma intercalada a hombres y mujeres. Además, en los distritos donde la mayoría sea indígena, xinca o garífuna, no menos de 50% de sus candidatos deberán ser personas de dichas etnias. “El Registro de Ciudadanos no inscribirá las planillas de candidatos que incumplan el presente requisito”, dice la propuesta de reforma.

La palabra clave es democratizar. Llevar más gente a los partidos políticos y asegurar su participación. En 2011, sólo un 12.9% de la población se identificaba con alguno de los partidos existentes. Solo el 5.6% afirmó haber asistido a alguna reunión o asamblea partidaria. Ambos datos corresponden al promedio más bajo entre 19 países del continente.

Asignar candidaturas a cuotas fijas tiene sus detractores entre círculos académicos y profesionales. ¿Por qué obligar a los partidos a asignar puestos a minorías étnicas y mujeres sí lo que se debe garantizar son espacios a la gente con capacidad para asumir los cargos?, se preguntan. Quienes están a su favor responden que la medida visibiliza la necesidad de dar más espacios políticos a quiénes tradicionalmente no los han tenido y que los partidos representen democráticamente a la población guatemalteca. En todo caso, nadie se pregunta en la actualidad si los 136 diputados hombres que están en el Congreso tienen o no la capacidad para legislar realmente, aducen.

Dentro de los partidos, el problema es otro: ¿Cómo aprovecharse de un sistema de cuotas que pone trabas a la conformación de listados de candidatos que antes se podía hacer a dedo? Por ejemplo, sólo hay 20 diputadas en el Congreso de la República en la actualidad. Representan el 12.7% del hemiciclo, en un país donde el 48.9% son mujeres. En la Junta Directiva de 2013, solo hay una mujer, Mirma Magnolia Figueroa Resen de Coro, diputada del Partido Patriota, y quien entró al listado de diputados por cuota partidaria de su esposo, el alcalde de Santa Catarina Pinula, Tono Coro. ¿Representantes de las diferentes etnias guatemaltecas? Sólo 21 congresistas, un 13.3% de los diputados, y su presencia está lejos de reflejar el 45% de la población guatemalteca.

Sin poder de decidir sobre el listado de candidatos, los secretarios generales pierden su capacidad de control interno del partido y negoción externa con financistas.

Más allá, la reforma impone más controles sobre los secretarios generales, limitando la capacidad de reelección de manera consecutiva un máximo de dos períodos y permitiendo al TSE conocer en primera instancia los amparos contra las asambleas generales y los diferentes órganos directivos de los partidos políticos.

Técnicamente, los secretarios generales y los de actas tienen el control de los partidos políticos en Guatemala. Entre ambos, pueden dejar fuera de la asamblea nacional a las asambleas departamentales, como se acusó al PP en enero pasado, e incidir en la conformación de los listados de candidatos. Sin sus dos firmas, ninguna acta de la institución es válida. Dentro de PP, el poder dentro del partido lo tiene la secretaria general, Roxana Baldetti, y tiene el contrapeso del secretario de actas, Valentín Gramajo, jefe de la bancada del Congreso. En el caso de LIDER, la secretaría general la maneja Manuel Baldizón y la de actas su exasesor en el Congreso y diputado por el Parlamento Centroamericano, Héctor Aldana Castillo. Ambos secretarios generales tienen aspiraciones presidenciales, para 2019 y 2015, respectivamente.

5. Las presiones mediáticas

El financiamiento de los partidos políticos se divide en dos partes: gastos permanentes, que incluyen los costos de mantenimiento del partido en época no electoral y que posibilita la capacitación de cuadros, la realización de asambleas en sus diferentes niveles y la afiliación de nuevos miembros; y los gastos de campaña, que posibilitan dar a conocer a sus candidatos y la plataforma política de los mismos.

¿Cuánto cuesta mantener un partido político en la actualidad? Ningún partido político lo dice abiertamente. Como la mayoría de partidos se activan al momento de las elecciones únicamente, es hasta entonces cuando se hacen cuentas y éstas siempre son secretas. Y los datos que no lo son, no cuadran con la realidad.

La mayor parte de los gastos de campaña se ejecuta en propaganda electoral en medios de comunicación –televisión, prensa escrita y radio- y otros medios, como vallas, mobiliario urbano e internet. Para las elecciones de 2011, según un estudio realizado por Acción Ciudadana, los partidos políticos gastaron Q471 mil 952 millones entre la campaña electoral y la precampaña. El estudio no tomaba en cuenta los gastos de transporte, concentraciones y productos promocionales; sólo propaganda electoral.

El estudio de medios concluía que, sólo con la inversión realizada en medios de comunicación, los partidos PP y Lider, así como la coalición UNE-Gana, violaron el techo presupuestario fijado para la campaña de Q48 millones 521 mil. Los patriotistas, por ejemplo, habrían gastado Q153. 58 millones durante la campaña electoral, tres veces el límite; además de otros Q21.49 millones antes de iniciar el período electoral. Líder, el segundo partido con más inversión, Q105.23 millones en ambos períodos. El TSE poco o nada pudo hacer para evitarlo.

“Más presencia, más votos”, dicen los políticos. Y mayor presencia, a la luz de los números, significa más anuncios en televisión. Según el informe ¿Cuánto costó la campaña electoral?, elaborado por Acción Ciudadana, de los Q413.83 millones estimados que se gastaron los partidos políticos durante el pasado proceso electoral, un 80% correspondió a compra de tiempo televisivo.

El poder de la televisión es tal en la política guatemalteca, que Mario Taracena, jefe del bloque de UNE, reconoció en noviembre pasado que todos los partidos políticos firmaron “un vale” con el empresario televisivo mexicano Ángel González, propietario de canales abiertos en el país, comprometiéndose a aprobar reformas a la ley General de Telecomunicaciones por la publicidad concedida durante toda la campaña “so pena de cancelar, por incumplimiento, cantidades millonarias”. Mientras la Reforma Electoral quedaba en el congelador, la Ley de Telecomunicaciones fue aprobada por mayoría y sin tiempo para la discusión en el pleno o en el público.

¿Cómo cambiar este poder de los medios sobre los partidos políticos? Una medida es que sea el Estado el que licite, compre y reparta la pauta, buscando equilibrar la competencia electoral y rompiendo con el poder excesivo de los medios de comunicación. En América Latina, ya cinco países disponen el acceso gratuito a publicidad: Argentina, Brasil, Chile, Ecuador y México.

El caso mexicano es el más cercano, con una ley electoral que prohíbe a los partidos la compra de publicidad en radio y televisión, deja al Instituto Federal Electoral (IFE) como el encargado de distribuir el tiempo aire para fines electorales. La legislación electoral mexicana incluye brindar a los partidos el 12% del tiempo total que dispone el Estado en radio y televisión en periodos no electorales. Durante la precampaña y campaña, el IFE determina el número de mensajes políticos permitidos, asignando un 30% de forma igualitaria y un 70% de acuerdo con el porcentaje de votos obtenido en la última elección para diputados federales.

La reforma electoral guatemalteca toca hasta la prensa escrita y pretende un equilibrio en la cantidad de mensajes de cada institución política. Así, busca dar a cada partido o coalición hasta 10 espacios diarios de 30 segundos en cada canal de televisión abierta de cobertura nacional; 12 espacios diarios de 30 segundos en tres radioemisoras de cada departamento escogidas por cada partido; y, el equivalente de una página diaria por cada medio de prensa escrita.

Estos espacios propagandísticos comprados por el Estado serían los únicos que los partidos y coaliciones políticas podrán utilizar. “Queda prohibido que contraten directa o indirectamente espacios y tiempos para incrementar su presencia en los medios de comunicación incluidos en dicho plan; también tienen prohibido aceptar donaciones que incrementen dichos tiempos y espacios”, dice la iniciativa.

Si lo que se busca es equilibrio en la contienda electoral, ¿quiénes se oponen? En primer lugar, los que tienen los recursos para invertir en más propaganda. De nuevo, la batalla es de los partidos grandes contra los pequeños. “Cada partido debe decidir cómo gasta. Cada uno hace su propia estrategia de trabajo. Algunos se irán a la televisión, otros a los medios escritos, otros a la radio. No les pueden decir cómo van a gastarlo”, dijo Valentín Gramajo, jefe del bloque patriotista, a Plaza Pública a finales de noviembre de 2012.

En un segundo plano casi silencioso, los mismos poderes fácticos, medios de comunicación incluidos, que mantienen control mediático sobre los partidos. Y esto a pesar que la reforma poco puede hacer para limitar la propaganda velada a través de espacios noticiosos o publirrepotajes, así como frenar las líneas editoriales contrarias a candidatos específicos. “El TSE no puede imponer cuánto gasta un partido, ni le puede limitar a un medio de comunicación lo que puede o no contratar”, dijo Gramajo en noviembre pasado, demostrando que el discurso es libertad de contratación y de empresa.

Sólo a manera de ejemplo, la cobertura de la primera ronda presidencial en 2011 se centró en los cinco candidatos y partidos con mayores expectativas en las encuestas. “El resto tuvo una cobertura ocasional”, cita el informe del Proyecto de acompañamiento y asistencia técnica al TSE de Guatemala, Proceso elecciones generales 2011, del Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD). De nuevo, “más presencia, más votos”, dicen los políticos.