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Baches en la ruta de la transparencia en Covial

Como el resto de los 99 fideicomisos públicos que registra la Contraloría General de Cuentas, sus procedimientos de compras no están regulados al detalle por la Ley de Contrataciones.
Todas estas obras se han entregado bajo el sistema del fideicomiso, que está depositado en el Banco Industrial –según el presupuesto de egresos de Covial, recibe una comisión de Q20 mil mensuales– y que tiene en su directiva a la Cámara de Construcción y a la Cámara del Agro.
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Baches en la ruta de la transparencia en Covial

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Hace 14 años, cuando el huracán Mitch azotó el país, el Gobierno creó un fideicomiso para administrar los fondos de mantenimiento, bacheo y limpieza de las carreteras, el de Covial, que con un sistema tan legal como nebuloso ejecuta hoy mil 200 millones de quetzales.

Redes-lateral

Este mecanismo, diseñado para situaciones de emergencia de lluvias en las que se necesita ejecutar rápido los fondos, continúa siendo usado en pleno verano de 2012. Hace aproximadamente un mes, durante su visita a un tramo de carretera en Santa Rosa, Alejandro Sinibaldi, el ministro de Comunicaciones, aseguró que en Guatemala “existe prácticamente un estado de emergencia y de calamidad”. Así, en lo que va de Gobierno, el Covial ha comprometido ya Q357 millones difíciles de rastrear por la cantidad de obstáculos que se interponen.

Tras categorizar la situación vial como “de emergencia”, el fideicomiso del fondo vial podría buscar alternativas, según el artículo 19 del reglamento interno de Covial, para hacer “eficientes y dinámicas las funciones de esta institución”. Aunque esto significara promover procesos acelerados, opacos y bastante complicados de fiscalizar.

En las diez semanas entre el 27 de enero y el 30 de marzo de este año se han adjudicado Q357 millones 473 mil 275. Y aún queda pendiente la publicación de la adjudicación de 117 obras más en el portal de Guatecompras, por un valor que todavía no es posible conocer. 

Todas estas obras se han entregado bajo el sistema del fideicomiso, que está depositado en el Banco Industrial –según el presupuesto de egresos de Covial, recibe una comisión de Q20 mil mensuales– y que tiene en su directiva a la Cámara de Construcción y a la Cámara del Agro. Como el resto de los 99 fideicomisos públicos que registra la Contraloría General de Cuentas, sus procedimientos de compras no están regulados al detalle por la Ley de Contrataciones, salvo por una condición: que deben utilizar el sistema de Guatecompras, obligación que Covial no cumple del todo ni de una manera fácil de rastrear para el ciudadano común.

Todos los ministerios y sus unidades ejecutoras están obligados a contratar bajo el Régimen de Licitación Pública cuando las compras son mayores a Q90 mil quetzales. Este método tiene normas exigentes y universales en la manera de presentar las bases, las ofertas y la selección de la empresa ganadora del concurso. Pero el del fondo vial (Covial) se regula, como todos los fideicomisos, según sus propios estándares, y publica todos sus concursos bajo el “Régimen de excepción y otros procedimientos”.

El 9 de agosto de 2009 Álvaro Fernández Sánchez, jefe de la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado del Ministerio de Finanzas, dio una autorización al fondo para publicar todos sus concursos bajo este régimen de manera que fuera “compatible con la estructura y organización presupuestaria”. Es decir, como no había un rubro a la medida de los procesos de contrataciones, se le dio carta libre a Covial para licitar a través del más flexible de los procedimientos.

Fideicomisos como este forman parte de algo así como el agujero negro de la obra gris en el Presupuesto del Estado. Óscar Vásquez, el director general de Acción Ciudadana (AC), refuerza la idea de la opacidad de los fidecomisos públicos y considera lamentable que no estén obligados a cumplir con los requisitos generales de la Ley de Contrataciones, a pesar de manejar fondos públicos, de manera que la ejecución de fondos termina siendo un acto de fe.

La lista "viciada" y aprobada

Según las bases de los concursos publicados por el fideicomiso en Guatecompras, no cualquier empresa puede participar en las ofertas de mantenimiento, bacheo y limpieza. Desde septiembre del año pasado, Covial publicó en su portal de internet una convocatoria –o muestra de interés- para que las empresas interesadas en ser contratadas por el fondo en 2012 aplicaran y fueran inscritas como aptas para hacer negocios con el Estado. Las empresas interesadas debieron estar previamente inscritas en el Sistema de Precalificados, manejado por el Ministerio de Comunicaciones. Rubén Mejía, viceministro de Comunicaciones, reconoce que este sistema se encuentra “viciado”, ya que empresas que no tienen la capacidad para efectuar grandes obras se encuentran calificadas para efectuarlas.

A partir de las dudas que provocaron determinadas certificaciones, el Ministerio de Comunicaciones firmó un convenio con la Cámara de la Construcción para implementar un nuevo sistema de precalificados, donde todas las empresas deberán ingresar de nuevo su papelería y se les dará una nueva calificación. La nueva calificación, según Rubén Mejía, evaluará el capital inicial de las empresas para invertir en las obras, la maquinaria y el personal. La puntuación recibida los autorizará a realizar sólo algunos tipos de obra.

La adjudicación de Q375 millones realizada a través del fideicomiso, no obstante, utilizó a las empresas previamente calificadas en 2011. Las mismas que pone en duda el viceministro.

Según las bases de los concursos presentadas por el fideicomiso, las empresas ofertantes pueden participar en tres concursos aunque, según las normas, sólo se les puede asignar un proyecto. No obstante, hay casos en que se le asignan varias obras al mismo propietario o representante legal, como ocurre con las empresas Construcciones y Servicios Champel y Construservicios Champel, cuyo propietario o representante es la misma persona: Luis Alberto Hernández Pérez.

Rubén Mejía explica que en el sistema de precalificados únicamente se revisa el nombre legal de la empresa, pero que la ley les prohibe hacer relaciones entre personas y empresas. De igual manera se asignan obras a personas de la misma familia. La empresa Acopla, que pertenece a Marina Esperanza Monroy Campos y Servicios y Construcciones Mega, S.A que tiene como representante legal a Cesar de Jesús Monroy Campos.

NOG distintos, menos transparencia

Bajo el régimen de Guatecompras las instituciones gubernamentales están obligadas a abrir un concurso público para que sea de libre competencia cada compra o contratación que realicen. Éste se especifica con un Número de Operación Guatecompras (NOG) y se utiliza para encontrar la información específica de cada proyecto, además de facilitar a cualquier ente fiscalizador rastrear los datos de cualquier concurso.

En cambio, el fideicomiso del Fondo Vial no lo hace así. Para sus obras generan un NOG que aglutina las bases generales para cada tipo de concurso. Y luego, gradualmente, se abren concursos específicos para cada obra, por exigencia del Ministerio de Finanzas. O dicho de otra manera, las bases de muchos concursos tienen un mismo NOG y las adjudicaciones de cada obra otro NOG. Esto obstaculiza, de facto, el proceso de fiscalización, porque es casi imposible rastrearlos para un ciudadano normal. En el caso de Covial, pareciera que Guatecompras se constituye únicamente como un medio para hacer públicos los concursos, o simplemente en un requisito a llenar, pero no en una herramienta eficaz que organice y permita la evaluación adecuada de bases y adjudicaciones. Julio Campos, encargado de las publicaciones de Guatecompras del fideicomiso, reconoce que “el NOG específico se hace solo para poder adjudicar”, mientras que aglutinar las bases de todos los concursos en un solo NOG sirve, según el viceministro Mejía, para facilitarle a las empresas del rubro el seguimiento de todos los concursos que puedan ser de su interés.

Un detalle

Hay aún un detalle. Los datos de las bases generales no coinciden perfectamente con los publicados por Guatecompras. Si Guatecompras especifica un tiempo de recepción de ofertas de cinco días, o de 22 horas, como ocurre en ocasiones, en realidad, el plazo real resulta bastante menor: siempre media hora.

Un ejemplo es el concurso para la limpieza de una carretera en Totonicapán, con el número de NOG 1847163. Fue publicado en Guatecompras el 20 de febrero con la siguiente fecha de recepción de ofertas: el 22 de febrero entre las 3:15 p.m. y 3:45 p.m. Pero los datos en las bases generales indican que la papelería de este concurso se recibiría el 23 de febrero entre las 8:00 a.m. y 8:30 a.m.

Hay otros datos que tampoco coinciden. El Portal de Transparencia del Ministerio de Finanzas tiene un portal que le simplifica al ciudadano la labor de entender cómo, cuánto y a qué ritmo está gastando el Gobierno. La norma es que debe estar actualizado. El monto adjudicado según Guatecompras supera los Q375 millones. Según este portal, a día de ayer, Covial había comprometido sólo casi cuatro millones y medio de quetzales (Q4,467,797.59), un 0.36 por ciento de su presupuesto y casi cien veces menos que lo registrado en Guatecompras.

A criterio del viceministro Mejía estos procedimientos deben ser "interpretados por expertos". Guatecompras fue diseñado con otra idea en mente: que cualquier ciudadano sea capaz de fiscalizar a las instituciones del Estado.

En el fideicomiso del Fondo Vial, los procesos de licitación y adjudicación parecen también en estado de emergencia y calamidad. Por ponerlo en palabras del viceministro Mejía, "es un sistema viciado".

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