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Análisis crítico de la historia de las Juntas Locales de Seguridad

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Además de tareas contrainsurgentes, se perseguía a aquellos definidos como una amenaza al orden social tales como consumidores de alcohol, prostitutas, infieles, acusados de “brujería”, peleadores callejeros, enemigos personales, opositores, personas extrañas a la comunidad y por supuesto, todo tipo de supuestos criminales y delincuentes.
¿Son acaso los policías y los ciudadanos los que no han “entendido” el idealizado modelo de policía comunitaria? ¿Debemos insistir en un modelo que delega las funciones básicas del Estado –de por sí débil- a una ciudadanía desesperada no solo por la criminalidad, sino por la pobreza, la exclusión, el racismo, la corrupción, etc?
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Análisis crítico de la historia de las Juntas Locales de Seguridad

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Hablar de Juntas Locales de Seguridad es abrir un espectro sumamente amplio y complejo de definiciones, instituciones y formas de organización ciudadana además de una amplia variedad de acciones que van desde la simple organización comunal y vecinal hasta acciones vigilantistas, violentas e ilegales. A pesar que se conocen ya muchas denuncias sobre sus excesos, no existe aún investigación sistemática sobre sus orígenes, funciones y efectos en la sociedad.

El espectro de intereses sobre las Juntas es amplio. Por un lado están quienes defienden el modelo argumentando que el problema radica en la falta de institucionalización de éste, en los controles, en la falta de cultura de prevención y en la debilidad de la PNC.

Aquí se ubican organismos internacionales y algunas organizaciones de la sociedad civil que esperan que el Estado asuma en el corto plazo una serie de acciones que suponen la existencia de bases institucionales históricamente inexistentes. También están las diversas instituciones públicas que promueven la participación ciudadana con fines de seguridad tales como la PNC, el Vice Ministerio de Apoyo Comunitario y las municipalidades.

Cada uno argumenta que el problema radica en que la otra institución ha implementado el modelo equivocado o que lo está haciendo mal. Cada institución ha creado su propia versión de organización comunitaria con el objetivo de diferenciarse de las creadas por las otras instituciones haciendo así más grande la confusión institucional que caracteriza la situación actual.

Del otro lado están los ciudadanos que legítimamente han buscado encontrar medios de protección ante una real o percibida inseguridad y ante un Estado que se ausenta de sus funciones básicas. Ya sea promovidas por instituciones públicas o bien organizadas espontáneamente, los comités, juntas, asociaciones o comisiones  de seguridad han proliferado como una respuesta ante la necesidad de generar protección. La forma de accionar de estas organizaciones varía en relación a un gran número de variables, entre ellas el nivel de criminalidad, la cultura y tradiciones organizativas, la historia de la región, mayores o menores niveles de confianza interpersonal, etc.

En todo caso, el papel activo o inactivo del Estado es central en la posibilidad de que sus acciones se mantengan dentro de lo legal o bien se radicalicen. Pese a sus diferencias, estas organizaciones persiguen un fin común que es la generación de protección ante un conjunto determinado de amenazas. La forma en que dichas amenazas se define es ambigua y conlleva el riesgo de implementar acciones que van desde patrullajes con armas de fuego y rostros cubiertos, cierre de calles y accesos, sistemas de alarma, cateos, extorsiones, ejecuciones extrajudiciales, amenazas, abusos de poder, linchamientos, entre otros.

Existe el riesgo de que la amenaza sea definida de manera desproporcional o bien que se oriente a grupos específicos en la sociedad considerados como “indeseables” o como la causa de la descomposición del orden social, entre ellos, la juventud y sus “desvíos”, el alcoholismo, el consumo de drogas, la prostitución, personas ajenas a la comunidad o barrio, infidelidad, brujería, etc. De ahí que en muchos casos las iglesias han tenido un papel central en la definición de las amenazas y en el apoyo a las acciones violentas.

¿Por qué la participación comunitaria con fines de seguridad o protección deriva en vigilantismo y violencia? ¿Es solamente un problema de “implementación” de modelos de policía comunitaria y debilidad de las instituciones del Estado? O bien ¿estamos frente a un fenómeno más amplio de desplazamiento de las funciones de seguridad pública hacia la ciudadanía bajo la forma de autodefensa?

David Garland, destacado criminólogo, enfatizó que una de las características de la sociedad actual es el conjunto de estrategias a través de las cuales el Estado delegaba en los ciudadanos la responsabilidad de proveerse de aquellos bienes y servicios necesarios para su bienestar, entre ellos la seguridad. Estas estrategias no solo liberan al Estado de sus funciones básicas las cuales se trasladan a los individuos y al mercado sino también convierten problemas sociales en problemas de “management” institucional. De ahí entonces que el crimen y la seguridad pierden sus raíces sociales e históricas y se convierten en un tema de eficiencia y modelos de gestión institucional. Al contrario de aceptar como incuestionable la viabilidad del modelo de policía comunitaria, propongo que es necesario hacer una revisión exhaustiva del contexto socio histórico y político en cual dichos modelos fueron implementados y son reproducidos y preguntarnos críticamente ¿hasta que punto es viable, o bien recomendable, insistir en estimular la participación comunitaria sin tomar en cuenta su contexto?

El contexto y la historia vrs. los modelos internacionales

El modelo de policía comunitaria ha sido ampliamente defendido por organismos internacionales y organizaciones nacionales e internacionales de la sociedad civil. Asimismo, ha sido un modelo apropiado por instituciones policiales en proceso de reforma en sociedades en transición. El community oriented policing o policía comunitaria, surgió en Inglaterra y Estados Unidos, en contextos y épocas muy particulares. Luego fue trasladado a sociedades en transición con instituciones policiales en proceso de reforma especialmente en Chile, Ecuador y Centroamérica así como en otras regiones del mundo.

En poco tiempo se convirtió en un incuestionable modelo promovido por gobiernos cooperantes. No obstante la diversidad de modelos y el nutrido debate de sus defensores, el modelo ha sido también cuestionado fundamentalmente por su falta de unidad conceptual y sobre todo, por suponer la existencia de bases institucionales que por lo regular son inexistentes en cuerpos policiales en transición.

Esto nos lleva a otro aspecto que ha sido criticado y es la tendencia a negar la historia y prácticas sociales arraigadas tanto en la policía como en la ciudadanía. Existe una gran diferencia entre lo que el modelo define como prevención y participación y lo que en el contexto histórico y socio-político tanto de agentes como de ciudadanos se define por dichos conceptos.

Es indiscutible que, tal como lo plantea la mayoría de modelos de policía comunitaria, la participación ciudadana en colaboración con la institución policial es la base de la prevención del crimen. Lo anterior debería hacer posible un trabajo policial más eficiente y una ciudadanía más comprometida con sus problemas locales y con la fiscalización de las instituciones de seguridad.

Tal como ha sido evidenciado en otras experiencias, este ideal colaborativo requiere la existencia de un conjunto de aspectos socio políticos que van más allá de la sola ingeniería institucional y de la formación de los agentes policiales. Para identificar las causas de la situación actual del problema, es de vital importancia la forma en que la participación comunitaria para la seguridad fue introducida en la sociedad ya que una vez puesta en marcha determinada práctica social, el costo de revertirla es muy alto, más aún cuando ha sido reproducida en función de su fortalecimiento y sus resultados, aunque cuestionables para algunos, llenan muchas expectativas para otros. Las juntas locales de seguridad –y sus derivados- han proliferado a tal punto que están muy lejos del control del Estado y, la mayoría de ellas, llena un vacío de protección a un costo muy alto.

12 años de Juntas Locales de Seguridad en Guatemala

En 1999, a solo tres años de haber iniciado una infructuosa reforma policial, se giró una Orden General para crear en todo el territorio nacional Juntas Locales de Seguridad. No se definió con claridad qué eran ni qué exactamente debían hacer, mucho menos, quien debería fiscalizar su trabajo. Los asesores internacionales insistían en que las Juntas debían ser parte de un nuevo modelo de prevención de la criminalidad y la violencia. Paralelamente surgió un grupo de organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema que defendían el modelo e insistían en la debilidad de la Policía para implementarlo.

Pocos años después, ya cuando las Juntas proliferaban por todo el país, surgió el Vice Ministerio de Apoyo Comunitario con el afán de poner orden en el tema de participación comunitaria. La propuesta del Vice Ministerio fue integrar las Juntas al sistema de Consejos de Desarrollo para lograr una mejor coordinación. Se crearon así las Comisiones de Seguridad.

No obstante, también se creó un conjunto de celos institucionales con la policía y la sociedad civil lo que terminó con el distanciamiento del Vice Ministerio y, por consiguiente, con un aumento de la confusión institucional relativa a las Juntas. Paralelamente, las municipalidades y en especial la de la Ciudad de Guatemala, integró el modelo de las Juntas a su propio organigrama institucional y llevó así por su lado el tema de la participación comunitaria con lo que agregó un nivel más a la confusión institucional. Al final, las instituciones organizaron Juntas –o como les llamaran- y luego las dejaron funcionar autónomamente, eso sí, legitimadas para implementar lo que mejor entendieran como prevención de la criminalidad.

Rápidamente empezaron a aparecer los casos de excesos, por ejemplo, en Bárcenas, San Juan Sacatepéquez, Palín, Quiché, San Marcos y algunas colonias del área metropolitana, entre otros muchos casos. Hasta hoy se desconoce cuántas Juntas o sus derivados hay, dónde están y no digamos quiénes son.

La PNC hace un gran esfuerzo por recuperar datos, pero es un equipo limitado y sumamente aislado del resto de la institución policial. Además, poco ha sido el avance en mejorar los lazos colaborativos entre el Vice Ministerio de Apoyo Comunitario, las municipalidades y algunas organizaciones de la sociedad civil que apoyan algunos proyectos. De hecho, el Vice Ministerio ha tenido largas temporadas sin dirección y las unidades encargadas de la participación comunitaria al interior de la PNC han cambio múltiples veces de estatus institucional y con ello, de recursos.

¿Cuál ha sido el interés entonces en sostener dicho modelo? ¿Acaso se ha tratado solamente de llenar requerimientos internacionales y de la sociedad civil? ¿captar recursos de la cooperación internacional? ¿inercia burocrática? ¿es políticamente correcto el modelo? En todo caso, pareciera que el tema de la participación comunitaria ha estado en un lugar muy bajo en la escala de intereses y prioridades de los funcionarios de Gobernación y de la PNC lo cual es lamentable dado el enorme efecto social que dichas Juntas tiene sobre las prácticas locales de protección, no digamos sobre el estado de derecho y los derechos humanos. Desde un punto de vista sociológico e histórico las Juntas y sus variantes nos hablan de algo más que un modelo institucional. Nos hablan de una función social que ha sido históricamente reproducida y adaptada a diferentes contextos, una función de autodefensa que se responde a diferentes amenazas históricas y que encuentra en el Estado a un amigo y a un enemigo de forma alterna. Una función social reforzada por la falta de crítica a la implementación del modelo de policía comunitaria.

¿Vino viejo en botella nueva?

Entendamos por un momento la autodefensa como una función social que se orienta al sostenimiento de un particular orden social ante un conjunto de amenazas. En esta función un grupo de actores es designado o auto-designado como representante de la comunidad o grupo social para implementar un conjunto de acciones tendientes a reducir el riesgo y las vulnerabilidades dada la inexistencia o ineficacia de los actores –el Estado- supuestamente responsables de proveer dicha protección.

En su inicio esta función se implementa por delegación oficial o bien por imposición, pero es reproducida por los aparentes beneficios que produce, esto es, un sentimiento o situación real de protección. Finalmente, su reproducción depende de la naturaleza histórica de las amenazas, es decir, del hecho de que éstas cambian y de que siempre, por definición, habrá algo de que proteger el estatus quo y el orden social. En este sentido, la motivación política o ideológica que impulsa la organización queda en un segundo plano ante el hecho de que, al margen de sus diferencias, todas reproducen por igual la autodefensa como función social.

La palabra autodefensa en Guatemala tiene una connotación muy particular, suena a Patrullas de Autodefensa Civil. En efecto, las PAC fueron una masiva forma de autodefensa –impuesta en algunos casos y voluntaria en otros- contra un conjunto de “amenazas” propias del conflicto armado (la guerrilla). Sin embargo no ha sido la única forma de autodefensa en la historia de Guatemala ni durante el conflicto armado en particular.

De hecho, la historia de la relación Estado-sociedad esta plagada de ejemplos de organizaciones civiles de autodefensa y de fuertes colaboraciones entre dominados y dominadores en función del control social. Así, durante el conflicto armado se puede evidenciar que las PAC y la extensa red de comisionados militares tuvieron, además de sus funciones contrainsurgentes (y las graves violaciones a los derechos humanos que les imputa la Comisión de Esclarecimiento Histórico), un fuerte papel en la producción de seguridad local y control social en las comunidades y barrios.

También algunos grupos guerrilleros crearon lo que se conoció como los Comités Clandestinos y las Fuerzas Irregulares que, al final de cuentas, también estaban destinadas a ser mecanismos de autodefensa. Por lo regular se analizan estas organizaciones únicamente en función de las violaciones a los derechos humanos que cometieron. Sin embargo, hay mucho mas que eso.

Más que sólo contrainsurgentes

Información documental nos permite observar que sus actividades cotidianas estaban dirigidas al control social a través de patrullajes, vigilancia, control de accesos, sistemas de alarma, castigos, generación de información, capturas y por supuesto, colaboración con la institución que las promovía.

Se perseguía a aquellos definidos como una amenaza al orden social tales como consumidores de alcohol, prostitutas, infieles, acusados de “brujería”, peleadores callejeros, enemigos personales, opositores, personas extrañas a la comunidad y por supuesto, todo tipo de supuestos criminales y delincuentes. La amenaza era variada, por un lado, la insurgencia y por otro los militares, en la mayoría de los casos, ambos; con el paso del tiempo la lucha contra la criminalidad pasó a formar parte de sus tareas.  La función de autodefensa se extendió más allá del ámbito rural y llegó a abarcar grandes zonas urbanas e incluso establecimientos públicos (las Patrullas Escolares fueron originalmente formadas para control del tránsito pero luego fueron rebautizadas como Patrullas Escolares de Seguridad para la disciplina y control al interior de los establecimientos educativos).

Entre 1993 y 1996 todas estas formas de autodefensa fueron formalmente disueltas a través de acuerdos presidenciales. Poco o casi nada se hizo para implementar programas de disolución de sus funciones al interior de la sociedad. No pasó mucho tiempo antes de que iniciaran las denuncias sobre su continuidad y los correspondientes abusos. De hecho las exPAC han sido una constante en la posguerra y de los comisionados militares se sabe o se deja saber muy poco.

Fue en ese contexto que llegaron las Juntas Locales de Seguridad en 1999. Hubo en algunas comunidades incluso resistencia a organizarlas debido a la sombra de las recientes PAC. No obstante, dicha resistencia duro poco incluso en aquellas zonas donde las PAC cometieron la mayor cantidad de violaciones a los derechos humanos.

No obstante estas coincidencias temporales y territoriales, no debe caerse en el error de buscar en las Juntas Locales de Seguridad a los mismos actores que integraron las PAC o las otras formas de autodefensa.

Si bien existen casos en que esta situación se ha presentado, el vínculo radica tanto en la función que ha tenido la autodefensa en la producción de seguridad, es decir, en el recurso a la auto-protección ante una amenaza como en la delegación que el Estado hace de su función de seguridad pública. Las personas han cambiado, son nuevas generaciones y lo preocupante es justamente la reproducción de las mismas funciones y acciones implementadas por sus antecesores en contextos diferentes.

¿Qué es lo que hace posible dicha reproducción? La autodefensa es parte de una relación de colaboración y coacción entre el Estado y la sociedad. Como mencioné anteriormente, es un mecanismo en que el Estado delega y legitima las acciones que la sociedad debe implementar al verse en la obligación de proveerse aquello que el Estado no quiere o no puede proveer. Así, los grupos sociales no solo son responsables de proveerse de su propia protección sino también de protegerse de los que se atribuyen el papel de protectores.

Es en esta relación donde el Estado tiene una responsabilidad fundamental. Por un lado, al asumir la implementación de modelos internacionales sin tomar en cuenta la historia, la memoria y los efectos que sobre la sociedad han tenido las acciones públicas. En ese contexto, el modelo de policía comunitaria ha sido apropiado y difundido negando la existencia de las largas trayectorias institucionales que dieron lugar a la sedimentación de la autodefensa como forma de protección y seguridad.

Al contrario, se ha buscado satisfacer formalmente demandas y estándares internacionales de lo que una fuerza policial “debería ser” sin tomar en cuenta las consecuencias sociales que dichas decisiones tienen en el mediano plazo. Existe también una responsabilidad compartida con aquellas agencias internacionales y de la sociedad civil que continúan reproduciendo el modelo de policía comunitaria sin escuchar las criticas que desde las ciencias sociales se le hace a ese tipo de modelos e insistir en que el problema es de management institucional.

Escasos son los casos en donde se ha puesto atención a lo que la misma población entiende por participación, prevención, seguridad y demás aspectos. Esta misma ciudadanía se encuentra en medio de un confuso escenario en donde, por un lado, diversas instituciones del Estado promueven la participación comunitaria en materia de seguridad pero, por otro lado, es abandonada dado que las fuerzas de seguridad están o en situación de crisis o embarcadas en satisfacer presiones internacionales.

La guerra contra las drogas impulsada por los Estados Unidos, por ejemplo, ha puesto a diversas instituciones policiales del continente muy lejos de lo que se puede definir como trabajo policial comunitario. La elevada participación militar en la seguridad pública, las políticas de mano dura, la corrupción, la promoción de armas de fuego y su falta de control, la proliferación de la seguridad privada, la falta de garantías judiciales, entre otros, son aspectos que no solo deslegitiman la institucionalidad pública sino también crean el contexto socio político en donde los modelos policiales se implementan. Como vemos, no todo tiene que ver con la institución policial en sí como para esperar que una reingeniería institucional cambiara las reglas del juego de la relación sociedad-fuerza pública.

Tomando en cuenta todo lo anterior, no será de extrañar entonces que una insistente reproducción del modelo de policía comunitaria en este contexto, mas que reducir el vigilantismo y las acciones violentas de las Juntas Locales de Seguridad, al contrario tenderá a estimularlas.

También aumentará la falta de legitimidad del Estado que, por un lado promueve la participación comunitaria y por otro, tiene que reprimir a aquellos que una vez abandonados con la responsabilidad de proveerse seguridad implementaron lo único que sabían hacer: autodefensa con todo lo que implica.

¿Son acaso los policías y los ciudadanos los que no han “entendido” el idealizado modelo de policía comunitaria? ¿Debemos insistir en un modelo que delega las funciones básicas del Estado –de por sí débil- a una ciudadanía desesperada no solo por la criminalidad, sino por la pobreza, la exclusión, el racismo, la corrupción, etc?

La situación actual de las Juntas Locales de Seguridad y sus variantes ha superado la capacidad que el concepto más dilatado de policía comunitaria puede aceptar. Es decir, ya no es problema de modelos o de management institucional. Pensar en revertir el proceso sería demagogia. Ni siquiera en un escenario en donde por fin las instituciones del Estado, los organismos internacionales y la sociedad civil se pusieran de acuerdo en un determinado modelo de policía comunitaria se lograría revertir el proceso iniciado.

La reforma de la policía es importante, pero relacionado con las Juntas Locales de Seguridad y sus derivados, se trata de retomar la responsabilidad pública que el Estado tiene en la provisión de las condiciones sociales de paz, justicia y seguridad. La participación es importante, pero lo es más un Estado que asume su responsabilidad política y social e implementa críticamente programas y modelos. Así no solo evitaremos vender vino viejo en botella nueva sino también el riesgo de envenenamiento.

 

*Otto Argueta es historiador de la Universidad de San Carlos de Guatemala con Maestría en Ciencias Sociales de la FLACSO Guatemala y desde 2007 candidato a doctor en Ciencia Política por la Universidad de Hamburgo. Actualmente es investigador del GIGA Instituto de Estudios Latinoamericanos en esa ciudad. Su interés de investigación es la relación existente entre la formación del Estado y aspectos como la seguridad pública, seguridad privada, el crimen organizado y la violencia en Centroamérica.

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