Vicisitudes, derrotas y conquistas en el presupuesto del Estado

Sucedió poco después de las 2 de la mañana, el 24 de noviembre, justo en el pleno del Congreso. Los debates entre los diputados estaban estancados, nada avanzaba, y entre algunos periodistas se comentaba que la ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2012 no sería aprobada esa madrugada. Los periódicos del día contarían, de hecho, exactamente eso.

Además, todo parecía indicar que la sesión que había durado 12 horas se alargaría todavía un poco más, y nada marchaba bien. Había cerca de 12 enmiendas por parte de la UNE y 50 más por parte de la bancada Lider que proponían modificaciones de fondo al dictamen del presupuesto y mantenían todo paralizado.
Y si nada podía ser peor, para las enmiendas había una fila de 37 oradores/diputados que representaban a los bloques de corbatas color rojo y color verde a la espera de justificar sus intenciones.

“A nosotros no nos cedían la palabra”, recuerda Ricardo Villate, jefe de la bancada Lider, y agrega, “por eso ocho de nosotros nos apostamos frente a la junta directiva; no tuve otra opción que subirme en un banco justo frente al presidente del Congreso, Roberto Alejos, y pedirle la palabra. No nos dejaban hablar. No era por molestar –el tono de Villate se vuelve irónico–, como dicen unos, era una protesta a la forma en que se estaba dirigiendo la sesión del presupuesto. Lo que buscábamos era que la ley no se aprobara sin antes discutir cada uno de sus artículos, en específico la parte de la transparencia y la parte de los fideicomisos”.

Y el tiempo para aprobar el presupuesto poco a poco se agotaba. Por la mañana la agenda de actividades del congreso contemplaba una interpelación al Ministro de Salud. Para quienes querían aprobar el presupuesto era perentorio llegar a un acuerdo antes de que eso sucediera. Y en ese momento sólo se presentaban como realistas dos posibilidades: continuar en sesión permanente hasta escuchar a todos los diputados o dejar exactamente el mismo presupuesto del año 2011 para el 2012 complicando bastante las cosas para el gobierno recién electo del Partido Patriota.

La receta para la aprobación, no obstante, ya se cocinaba a esa hora dentro del hemiciclo. En el borrador del decreto es posible encontrar la maniobra que se conoció a las 2:05 de la mañana. La que neutralizó a todos los diputados que bloqueaban el presupuesto.

En sí, se trataba de una enmienda por supresión total, firmada por un solo diputado, Luis Fernando Pérez, del FRG.

“Proponemos la siguiente enmienda por supresión total del nombre y número del Título III y los artículos que lo componen que son del artículo 3 al 73 inclusive”, dice el documento antes de suprimir más del 85 por ciento de la ley del presupuesto.

La jugada que introdujo Pérez se daba justo en un descanso.

“De modo furtivo”, dice Villate. “Noventa y pico de diputados estaban confabulando en contra nuestra”.
Faltaban de repente, tras la maniobra del FRG, la tercera parte, donde se incluían todas las normas de la ley. Y si faltaba esa parte, sobraban las 62 enmiendas interpuestas por la bancada Lider y la UNE. A esa hora, el decreto fue aprobado –100 votos a favor y 37 en contra– con dos títulos nada más, los que incluían el presupuesto de ingresos y el presupuesto de egresos.

“Fue una estrategia parlamentaria, pero no te puedo decir más”, indica Luis Fernando Pérez al ser entrevistado con respecto al documento que lleva su firma.

El siguiente movimiento, el golpe final, llegó 15 minutos después. Se presentó una moción de revisión y a las 2:20 se creó un fondo de revisión que buscaba agregar a la ley recién aprobada un pequeño detalle que había sido omitido: el Título III al completo, todas las normas del decreto 33-2011, de los artículos 3 al 73, esta vez limpios, ya sin enmiendas de diputados opositores. Y el presupuesto sería finalmente completado.
Los titulares de la prensa escrita horas más tarde decían cosas como “Un presupuesto con candados y de madrugada”, “Diputados escandalizan en el hemiciclo por discusión del Presupuesto 2012”, o más fáctico, aséptico: “Congreso aprueba presupuesto”.

Ninguno habló de la estrategia de aprobación. O si en ello hubo intereses de por medio o manipulaciones. Nadie lo hizo, al menos en público.

Salvo Villate, que confiesa que a las 10 de la mañana de ese mismo día, resignado, le explicaba a su bancada la argucia parlamentaria de los otros partidos respecto a la supresión total de todos los artículos apenas minutos antes de la votación.

Un límite con ajustes
En septiembre, el Ejecutivo mandó su propuesta de Proyecto de Decreto de la Ley delPresupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado al Legislativo. En él, y a partir de lo que había manejado durante los cuatro años anteriores, el ejecutivo establecía una cifra importante: Q59 mil 547 millones 384 mil 408. El techo presupuestario. Una cifra que se mantuvo intacta en el dictamen y la aprobación. Lo que sí sufrió un reacomodó durante todo el proceso fueron las entrañas del presupuesto. Una operación más bien quirúrgica, profunda, para cada ministerio.

Pero para que la Comisión de Finanzas del legislativo llegara hasta ese punto fue prudente esperar. Esperar básicamente a que se realizara la segunda vuelta electoral. Esperar un ganador, uno definitivo.Y tras ello hacer todavía algunos ajustes.

La solvencia en las promesas
Cuando el Partido Patriota ganó las elecciones el 6 de noviembre, e incluso un poco antes de que eso ocurriera, el tema del presupuesto era una de sus mayores preocupaciones. Sobre todo por las propuestas que había ofrecido en campaña.

La proposición Patriota del presupuesto sería, como lo entendió el jefe de la comisión de finanzas del legislativo, Ovidio Monzón,una “serie de correcciones” a lo que planteaba el partido de Gobierno.

Aparecieron, por ejemplo, de la noche a la mañana, en el dictamen del presupuesto, nombres promocionales, casi publicitarios, de programas como el llamado Ventana de los mil Días en contra de la desnutrición con Q104 millones 738 mil dentro del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social; también el Triángulo de la Dignidad que el PP no ha explicado claramente con Q225 millones, y el Programa Supertortilla, del que tanto hacía mención Otto Pérez Molina cuando era candidato y que era un proyecto de su ahora aliado Harold Caballeros, con 555 millones en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Y en esos arreglos, inevitablemente se movieron cosas. No solo millones de quetzales, sino también correlaciones de poder, intereses, pactos y juegos políticos. ¿Voluntades?

Lograr el favor abierto, aun desde la comisión de finanzas, no es algo común entre bancadas del congreso de Guatemala, y por ello, cuando sucede, genera desconfianza: quizás algo se ha tramado.

Ricardo Barrientos, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, en uno de sus análisis fundamentaba este escepticismo y cuestionaba esa aprobación tan favorable de tantas bancadas a beneficio de las hoy presupuestadas propuestas de campaña del Partido Patriota dentro del decreto 33-2011. “¿Cuál fue la moneda de pago y quién pagó?”, preguntaba Barrientos.

Grandes ganadores y grandes perdedores
En un repaso más exhaustivo, las comparaciones entre las distintas fases del presupuesto  (su llegada al Congreso, su examen por el Partido Patriota, el dictamen, las enmiendas y la aprobación) ofrecen números que ubican a posibles ganadores y perdedores por la lucha de los presupuestos.

Los grandes ganadores, desde luego, fueron los compromisos políticos del partido recién electo. Los medios de comunicación hicieron bastante énfasis sobre ellos. ElPeriódico publicó un pequeño recuadro de los aliados beneficiados: “El próximo canciller, Harold Caballeros, ejecutará un presupuesto de Q386.8 millones. Efraín Medina, designado para la cartera de Agricultura, tendrá un presupuesto de Q1.7 millardos, y Adela Camacho, Comisionada Presidencial para la Reforma Policial, tendrá a su cargo un monto de Q27 millones”.

Y muy pocos se atrevieron a entender cómo se pagaría la millonaria campaña electoral del Partido Patriota. Lo trataron de explicar algunos columnistas como Gustavo Berganza, miembro de Mirador Electoral, o también el propio Barrientos en Plaza Pública. A su entender, la deuda de campaña se enfoca en la figura del ex candidato a la alcaldía y próximo ministro de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, Alejandro Sinibaldi, aun si resulta un poco difícil ubicarlo definitivamente como un ganador o un perdedor dentro del presupuesto. Sobre todo porque su ministerio, como analiza Barrientos en su columna, no tiene recursos suficientes:

“Una opción para Sinibaldi podría ser pagar las deudas de la campaña suscribiendo contratos con los financistas de la campaña del PP, aunque no haya asignación presupuestaria. Es decir, incrementar aún más la deuda flotante. Lo malo es que es algo ilegal, ya que viola los artículos 3 de la Ley de Contrataciones del Estado y 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto, entre otras normas vigentes”.
Aun así, como destaca por su parte Berganza, este Ministerio constituye la entidad de Gobierno que más fondos públicos transfiere a manos privadas. “Quien asume la cartera de Comunicaciones se convierte en amo de vidas y fortunas”, explica el investigador.

“Los perdedores en el presupuesto son sectores hoy sin voz política”, señala Barrientos. Y en este contexto, la Superintendencia de Administración Tributaria (a la que Pérez prometió fortalecer como una de sus principales estrategias para incrementar la recaudación del Estado sin subir impuestos) es una de las que más llama la atención por lo drástico de su debilitamiento: una reducción del 30 por ciento en comparación a años anteriores.

También está contemplado un nuevo gasto por 25 millones dentro del presupuesto en relación a seguridad internacional. A partir del próximo año Guatemala ocupará, durante dos años, un puesto no permanente dentro del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

En contraste, hubo presupuestos inmutables, constantes. “Pugnas políticas”, como lo llamaron algunos analistas. Los programas sociales como Mi familia Progresa fueron temas que ningún diputado quiso tocar y su presupuesto se mantuvo en la propuesta del Ejecutivo, en el reacomodo orquestado por la Comisión de Finanzas y en la sesión plenaria de la madrugada del 24 de noviembre, y durante la estrategia de aprobación.

Excepciones, cautelas y esperanza
Antes, durante y después de la aprobación del presupuesto 2012 hubo cierto bullicio en torno a varios tópicos contemplados en el debate parlamentario. La discusión flotaba sobre uno de los artículos que intentaba ser diáfano, transparente, comprensible, y que buscaba poner un candado definitivo al restringir la construcción de obras públicas por medio de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).
Algo que podía interpretarse como cautelar para un problema recurrente en la ejecución del presupuesto del Estado y su fiscalización.

Pero el artículo 29 del decreto 33-2011 que tantea dar solución a estas contrariedades sigue siendo tachado como ambiguo y lleno de irregularidades. En sí, algunos agujeros legales que pueden ser driblados por la astucia de los abogados.

El diputado y exministro de Finanzas, Alejandro Arévalo, defendía hace unos días que en este artículo del presupuestose resalta que “ni una sola entidad” del Estado puede hacer convenios con ONGs y explicaba, además, que en uno de los párrafos se delega responsabilidad fiscalizadora a la Contraloría General de Cuentas.

Arévalo, también miembro de la Comisión de finanzas, emitió su voto razonado cuando el presupuesto fue aprobado. Y dentro del tema de las ONGs sostiene que además de la prohibición, las ONGs deberían demostrar que no tienen vínculos con funcionarios del Ejecutivo, del Legislativo, Consejos de Desarrollo o las Municipalidades, y que debe conocerse quiénes son los fundadores, directivos y administradores.

De momento, por descuido, es algo que no estuvo contemplado. Como tampoco el anuncio del Congreso al mencionar que las ONGs dejarían de estar en el presupuesto, cuando lo cierto es que existen excepciones dentro del decreto de ley del presupuesto. Un número de organizaciones que supera el medio centenar y que, según el pleno, “brindan un servicio que el Estado no puede cumplir”.

De mayor relevancia, aunque de menor algarabía o ruido, tanto que pasa desapercibido por gran parte del público en general, es el contenido del artículo 69. La constancia de disponibilidad presupuestaria. Es decir, la deuda flotante, todo aquello que pueda incrementar de modo sustancial la deuda pública, y todo aquello que significa un gasto que no esté presupuestado.

Llaman la atención, desde luego, las excepciones: “Construcciones militares” y “Equipo militar de seguridad”, es decir armas.

¿Está contemplada la compra de armas por parte del ejército a la hora que se le antoje? ¿Para qué sirve este tipo de posible deuda flotante, sobre todo cuando el ejército de Guatemala es presuntamente uno de los proveedores de armas para el crimen organizado?

El argumento de los militares, según la comisión de finanzas, en palabras de Alejandro Arévalo y Luis Fernando Pérez: “existe en la Constitución un artículo que ampara la secretividad estratégica en el ámbito de seguridad nacional y operaciones militares, y posiblemente esta excepción del presupuesto contemple fondos necesarios para el entrenamiento de fuerzas especiales y la formación de nuevos destacamentos para combatir el narcotráfico”.

O también para solventar parte de las propuestas de campaña del General Otto Pérez Molina: el aumento de elementos del ejército.

Aun así, los diputados aprobaron un presupuesto que tiene indicios de esperanza en ellos mismos. Fe en lo que hacen. Antes de entrar en vigencia el presupuesto ya está entrampado. Fue concebido tomando en cuenta dos leyes que aún no existen. Antievasión II y Secretividad Bancaria. Estas han sido propuesta varios años antes como uno de los acuerdos de Guatemala cuando hace 15 años firmó la paz, pero tras rivalidades, oposiciones, nunca se han conseguido aprobarlas. La bancada de los patriotas tiene frente a ella este panorama, e intentará, sin embargo, un juego a su favor, moverá las cartas cuando lo crea necesario e intentará gobernar.Si no consigue las aprobaciones de estas leyes para engrasar el presupuesto, la gran derrota será para Guatemala, para todos los partidos. Y el único contexto viable será una mayor deuda acumulada. Si lo consigue, aún está por verse qué sucederá.