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Un paquete de leyes parcialmente transparente

Mientras el pleno del Congreso se libera del debate en torno a la interpelación del ministro de Finanzas Públicas, Pavel Centeno, las comisiones de trabajo ya tienen bajo su cargo la evaluación para dictamen del conjunto de leyes enviado por el Organismo Ejecutivo. La intención del oficialismo es aprobarlo rápido pero existen muchos puntos que, de no corregirse, podrían desembocar en la orilla contraria de la trasparencia hacia la que el Partido Patriota (PP) dice estar remando.

El Ejecutivo lo llama paquete de la transparencia y consta de dos iniciativas con una serie de nuevas normativas cada una. Se han promocionado como un conjunto de leyes que pretenden hacer más visible la forma en que se manejan los recursos en la administración pública. El 12 de marzo se presentaron en el Congreso y se enviaron a las comisiones correspondientes. Con los números de iniciativa 4461 y 4462 quedaron registradas la Ley de Fortalecimiento de la Institucionalidad para la Transparencia y la Calidad del Gasto Público y la Ley de Fortalecimiento de la Transparencia y la Calidad del Gasto Público.

La intención original del Gobierno era que se aprobara de una forma rápida, como sucedió con la Ley de Actualización Tributaria, que en cuestión de tres días se envió al Congreso, obtuvo dictamen favorable y se aprobó de urgencia nacional con más de 105 votos. Sin embargo, desde que eso ocurrió, la situación en el Legislativo ha cambiado: se han debilitado las alianzas y la agenda está estancada por los conflictos entre el oficialismo y la oposición. La experiencia de la reforma tributaria (sin discusión previa de la forma en que habían quedado plasmadas las propuestas y sin grandes posibilidades de modificar artículos) dejó además algunos bloques legislativos recelosos.

Las esperanzas oficialistas de lograr que se aprobara de inmediato la nueva propuesta se fueron esfumando desde el principio, pues llegó al Congreso mientras se llevaba a cabo la interpelación al Ministro de Finanzas Públicas, Pavel Centeno. Así, se hacía imposible que el pleno la conociera y la enviara a una comisión que empezara el trámite para aprobarla.

Aún así había dos comisiones que la esperaban para evaluarla: la de Transparencia y la de Probidad, presididas por Winaq y la Unión del Cambio Nacionalista respectivamente; pero los rumores acerca de la posibilidad de que solo se buscara el dictamen de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, bajo el mando del Partido Patriota, generaban aún más desconfianza hacia el paquete entre los diputados.

Esos rumores se confirmaron el 20 de marzo. En la primera oportunidad que tuvo el Legislativo de conocer las iniciativas, después de que el presidente oficialista del Congreso, Gudy Rivera, leyera una carta de renuncia del Ministro interpelado, y la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales fuera la encargada de ver el tema. Sin embargo, se encontró con una barrera que no había previsto: la oposición se había unificado por primera vez en la legislatura actual y las bancadas coincidían en que era necesario que las salas de trabajo de Probidad, Transparencia y Apoyo a la Recaudación Tributaria conocieran también las iniciativas.

“Saludamos la iniciativa del Gobierno de buscar la transparencia, pero creemos que es necesario un análisis más profundo”, señalaba ante el pleno Carlos Barreda, miembro de la bancada de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y vicepresidente de la Comisión de Transparencia.

Los cuestionamientos por la posibilidad de enviar la iniciativa solo a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales provocó el enfado de su presidente, Oliverio García Rodas. Exasperado, el veterano congresista resaltó la labor de esta sala de trabajo en ocasiones anteriores y no ocultaba su indignación por que se insinuara que era una decisión que podría prestarse a artimañas políticas.

Finalmente, el Partido Patriota cedió ante la moción privilegiada que proponía que las iniciativas dependerán también del dictamen favorable de las comisiones que no están en manos del PP.

En principio, fue una victoria de la oposición, aunque Orlando Blanco, diputado de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), considera que no fue satisfactoria la forma en que se distribuyeron las iniciativas a las comisiones que acompañarán a la presidida por Oliverio García. A su comisión le había tocado evaluar  junto a la Comisión Extraordinaria de Apoyo a la Recaudación tributaria la iniciativa 4461. En esta se incluyen Reformas a las leyes orgánica del Presupuesto, de la Contraloría General de Cuentas Y Superintendencia de Administración Tributaria, así como una Ley nueva del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.

La responsabilidad de dictaminar sobre la otra iniciativa, la que incluye las reformas más relacionadas con el tema de transparencia como las leyes Contrataciones del Estado, de Probidad, de Fideicomisos Públicos, del Organismo Ejecutivo, de Servicio Civil, Contra el Enriquecimiento Ilícito y de Planificación y Evaluación de la Gestión Pública, había recaído sobre la Comisión Extraordinaria de Apoyo a la Recaudación Tributaria la que acompañe a Legislación y Puntos Constitucionales.

Pero no todo estaba hecho y sellado.

El anuncio de la renuncia del jefe de Finanzas habían tenido la consecuencia deseada por el Ejecutivo sobre las iniciativas: en el momento en que, en la algarabía de creerse sin ministro, la Junta Directiva del Congreso suspendió la interpelación, abría paso a retomar la agenda y a que el pleno conociese las iniciativas de transparencia.

Pero los sucesos que siguieron trajeron una segunda repercusión que entrañaba un desafío para el Gobierno: una vez que se supo que la renuncia había sido en falso, cabía la posibilidad de que se anulara la sesión y que las propuestas que ahora gozaban del estatus de iniciativas en evaluación, lo perdieran ipso facto.

Con ello amenazaban los interpelantes, la bancada Libertad Democrática Renovada (Lider) mientras anunciaban que presentarían un recurso de amparo ante la Corte de Constitucionalidad (CC) para que se impugnasen las decisiones tomadas por el pleno en el resto de la sesión.

Ayer, no obstante, el Gobierno respiró tranquilo: la CC resolvió que procede continuar con la interpelación pero validó todo lo acontecido después de que se dio por terminada.  La decisión le dio vía libre a las comisiones para que continúen evaluando el contenido de las iniciativas.

Pero el proceso de aprobar las iniciativas de ley no ha hecho más que empezar. En ese breve lapso ha sobrado tiempo para comiencen a salir a la luz aspectos cuya transparencia e intenciones han sido puestas en duda, y grietas que una discusión más meticulosa tendrá que sellar.

Las iniciativas incompletas

Uno de los temores de darle el visto bueno a las iniciativas sin evaluar a fondo cada una de sus aristas es que algunas de ellas han sido esperadas durante varios años y al aprobarlas saldrían de la agenda sin que los problemas que originaron su modificación hubieran sido corregidos.

En esta categoría se encuentra la Ley de Servicio Civil, orientada a regular la contratación de trabajadores públicos. Uno de los puntos de discusión sobre esta normativa es que cada vez que hay cambio de autoridades en las instituciones públicas, la mayoría de sus empleados corre el riesgo de ser sustituido por alguien cercano al nuevo funcionario, al partido oficial o a un diputado aliado.

Si bien el cuarto libro de la iniciativa 4462 aporta nuevas medidas para contar con más controles acerca de la selección de candidatos, los períodos de prueba y los conflictos de intereses, entre otros temas, Amílcar Pop, presidente de la Comisión de Transparencia, considera que las modificaciones a esta Ley no pueden limitarse a lo enviado por el Ejecutivo.

Pop señaló que una de las grandes tareas pendientes es fortalecer la carrera administrativa dentro del Estado, y formular lineamientos más claros y transparentes contratar personal bajo renglones como el 022 o el 029, que posibilitan la contratación por servicios prestados y en los últimos años se ha disparado. Sin embargo, considera que las propuestas del Ejecutivo se limitan a planteamientos sin sentido, en lugar de enfocarse en estos problemas.

El cálculo de Barreda, vicepresidente de esa comisión, es que si se aprueba ahora esta reforma, pueden pasar hasta diez años para que el tema vuelva a estar en discusión en el Congreso. Esta situación no se limita al servicio civil: algo similar ocurre con la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito, que ya tiene un dictamen favorable de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales.

Al comparar ambas normativas se evidencian grandes diferencias, pues el dictamen, emitido en 2008, establece una serie de modificaciones al código penal. Entre ellas se establecen penas para el tráfico de influencias, la malversación, la usurpación de funciones, los nombramientos ilegales y tres tipos diferentes de peculado, por mencionar algunos.

Al igual que en el dictamen, el libro que aborda este tema en el paquete enviado por el Gobierno tipifica delitos como el enriquecimiento ilícito y el testaferrato, el préstamo de un nombre para encubrir la propiedad real. Sin embargo, se enfoca más en las responsabilidades de los funcionarios públicos y los procesos para castigar el delito.

Las dudas sobre esta parte de la reforma se centraban en el hecho de que se haya formulado una nueva iniciativa, cuando la que está en el Congreso parece ser mucho más completa. No obstante, existe la posibilidad de que se unifiquen los criterios establecidos en las dos propuestas.

La incompatibilidad entre agilidad y transparencia

Uno de los cambios más profundos del paquete de leyes se centra en la Ley de Fideicomisos Públicos. Estas figuras legales se han utilizado desde 1976 como una alternativa para agilizar la ejecución de obras y programas de Gobierno a través del sistema bancario. Pero también han representado un obstáculo para la transparencia, ya que los recursos se encuentran en el sistema bancario, lo que dificulta su fiscalización.

Los obstáculos para llevar un control efectivo sobre estos temas llevaron a la titular de la Contraloría General de Cuentas (CGC), Nora Segura, a solicitar que se eliminaran estas figuras.

Barreda coincide con Segura en este punto pero cree que en este momento no es posible, ya que hay instituciones que se verían en problemas sin ellos ejecutar sus proyectos y se debe determinar qué se hace con las responsabilidades por deuda flotante o fondos públicos incobrables por parte de algunos fideicomisos.

A pesar de las voces que piden su eliminación, la regulación que promueve el Ejecutivo no aborda a fondo esa posibilidad. Sin embargo, parece un paso que aceptable. Nineth Montenegro, integrante de Encuentro por Guatemala (EG), manifiesta también estar de acuerdo con Segura en que sería mejor eliminar esta medida para la ejecución de obras, pero añade que ante la imposibilidad, la iniciativa que promueve el Gobierno cumple en gran medida con las expectativas.

Desde 2009, en el Congreso hay una iniciativa orientada a la regulación de fideicomisos que no ha logrado la atención de las diferentes bancadas. La diputada de EG considera que la iniciativa planteada por el Gobierno es muy similar a esta y toca algunos puntos fundamentales como la creación de un registro para que haya un dato exacto de los fideicomisos existentes y la obligación de presentar informes periódicos de su funcionamiento.

Sin embargo, la Ley tiene otro elemento que está bien visto, tanto en el Congreso como en la sociedad civil: que se incluyan una serie de indicaciones sobre la forma en que los fideicomisos deben comprar bienes y contratar servicios, de una forma similar a la que se aplica a las dependencias públicas en la Ley de Contrataciones del Estado.

Ricardo Barrientos, experto en política fiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), considera que es uno de los aspectos más valiosos, por lo que debería aprobarse, aún cuando haya señalamientos de que limitará el accionar del actual Gobierno. El analista señala que sobre este punto el partido oficial no debería discutir mucho, pues fue una propuesta del mismo presidente Otto Pérez Molina.

Otros temas por discutir

Los temas de discusión continúan en la medida que se revisa cada una de las iniciativas para leyes nuevas o para reformas de las ya existentes. Una de ellas es que en la parte correspondiente a las modificaciones a la Ley de Contrataciones del Estado se elevan los montos máximos para compra directa de Q30 mil a Q200 mil. De igual forma, el techo sube para la cotización de Q900 mil a Q2 millones.

Sin embargo, también con esta iniciativa hay aspectos útiles para la búsqueda de la transparencia. Uno de ellos es que se determina que las juntas de licitación solo podrán quedar conformadas por funcionarios o empleados de la institución que tengan experiencia en el bien o servicio que se adquiere. Otro aspecto para incrementar el control es la formulación anual de una tabla para valorar la obra física.

Entre los puntos que generan discusión está también la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, ya que entre los aspectos que se plantean está evitar que los cobros de multas por parte de esta entidad constituyan recursos privativos para el pago de salarios. Esto puede tener una base en la idea de evitar que haya mala intención por parte de quienes auditan las dependencias públicas. Sin embargo, también reduce considerablemente la capacidad económica la institución, por lo que Barreda recomienda dotar de más recursos a la Contraloría.

Los diputados también han manifestado su interés por discutir más acerca de la Ley Orgánica del Presupuesto, en especial los puntos relacionados con las entidades benéficas que reciben recursos del Estado y el Listado Geográfico de Obras, que no aparece en la iniciativa.

Otra queja manifestada dentro y fuera del Congreso es que no se haya incluido la Ley Contra el Secreto Bancario en ninguna de las iniciativas que el mandatario presentó personalmente ante el Legislativo, pero un día después de que la iniciativa llegara al parlamento, el diputado oficialista Emanuel Seidner anunció que este tema se discutiría con los jefes de bloque, por decisión de la vicepresidenta Roxana Baldetti. La discusión en las Comisiones de trabajo será el momento de incluirlo.

Este avance en transparencia no solo le permitiría al Estado fiscalizar los recursos en cuentas bancarias para identificar irregularidades, especialmente en el combate contra el lavado de dinero. También podría sacar a Guatemala de la “lista gris” de paraísos fiscales que establece la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE).

Este tema también cuenta con una iniciativa de Ley, conocida por el pleno del Congreso en 2010. Barreda sostiene que no se trata solo de copiar este dictamen, ya que su contenido no es suficiente para sacar al país de la famosa lista.

Los temas por tratar son diversos y la discusión promete volverse intensa, a menos que se logren acuerdos por otras vías con las bancadas. Por el momento, las comisiones se encuentran trabajando en la elaboración de los dictámenes correspondientes. Amílcar Pop concluye que su sala de trabajo también evaluará las partes del paquete que no le fueron asignadas para llevar un mejor control sobre ello y será solo el resultado final el que determine si la iniciativa del Gobierno tuvo como verdadera intención la búsqueda de la transparencia.


El proceso de aprobar las iniciativas de ley no ha hecho más que empezar. En ese breve lapso ha sobrado tiempo para comiencen a salir a la luz aspectos cuya transparencia e intenciones han sido puestas en duda, y grietas que una discusión más meticulosa tendrá que sellar.
Se establecen penas para el tráfico de influencias, la malversación, la usurpación de funciones, los nombramientos ilegales y tres tipos diferentes de peculado, por mencionar algunos.