En columnas anteriores hemos abordado el ordenamiento territorial, el desarrollo rural, el servicio civil y otros; ahora aprovecharemos para explorar la racionalidad que distingue a los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) de otros programas sociales desde sus antecedentes conceptuales. Para construir esta columna se han tomado los conceptos básicos contenidos en la Revista “Economía y Sociedad 71”, del Consorcio de Investigación Económica y Social del Perú publicada en abril del 2009.
Los años ochenta trajeron consigo la institucionalización de un nuevo paradigma en la historia de la política social: la selectividad, expresada a través de las Redes de Protección Social (RPS). Dicho paradigma apareció en un contexto de críticas sobre la eficacia de los sistemas universalistas de provisión social inspirados en la noción del Estado de bienestar, principalmente en Estados Unidos e Inglaterra durante los gobiernos de Reagan y Thatcher, respectivamente. El debate tuvo como telón de fondo la crisis económica internacional de dicha década y su consecuente impacto negativo en los presupuestos destinados a la inversión social.
Se argumentaba, por ejemplo, que ciertos programas sociales de acceso incondicional –como los seguros de desempleo– derivaban en un manejo ineficiente de recursos públicos, que no siempre llegaban a los más necesitados y que generaban incentivos perversos que dificultaban la rotación de beneficiarios. Este debate tuvo impactos profundos en el desarrollo de la política social a nivel mundial, pues derivó en una creciente tecnificación de la agenda de lucha contra la pobreza, lo cual fue expresado en análisis más rigurosos de la relación costo-beneficio de la inversión social, en el desarrollo de sistemas complejos de focalización basados en criterios de elegibilidad sobre ingresos y activos, así como en una preocupación por la filtración de beneficiarios en los programas sociales.
Las Redes de Protección Social (RPS) son el marco conceptual en el que se insertan los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC). Las RPS son generalmente definidas como esquemas de transferencias de diverso tipo, sean estas directas (condicionadas o no condicionadas, de alimentos, dinero o vouchers) o indirectas (fondos de inversión social).
En resumen, las RPS están diseñadas para evitar un empeoramiento en la condición de pobreza de las personas, siendo su orientación prioritaria el “alivio” y no la “superación” de la pobreza. Como respuesta a los impactos sociales de los programas de ajuste estructural implementados en América Latina durante los años noventa, las RPS incrementaron significativamente su presencia en los portafolios de política social de la región.
Posiblemente uno de los legados más influyentes del marco conceptual de las RPS en los Programas de Transferencias Condicionadas es el principio de la focalización. Si bien la focalización es entendida como un criterio técnico neutral, la literatura muestra que dicho concepto ha sido problematizado, particularmente desde la perspectiva de la economía política. Por un lado, un sistema de focalización que no esté cuidadosamente diseñado puede colocar a los beneficiarios como receptores estáticos de la ayuda social y no como sujetos de derechos, además de generar incentivos perversos entre los beneficiarios que podrían modificar sus decisiones económicas para seguir manteniéndose en el programa.
Por otro lado, la focalización hacia los más pobres no ha estado libre de manipulación política, pudiendo ser los criterios de selección manejados para maximizar los retornos políticos de los programas sociales. Finalmente, un énfasis excesivo en la focalización con el fin de optimizar la eficiencia de los PTC puede resultar problemático en términos de equidad en contextos donde existe un alto número de pobres elegibles.
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