No cuadran las cuentas del ahorro en el presupuesto 2013

El presidente Otto Pérez Molina anunció un ahorro de Q900 millones en la ejecución presupuestaria de 2013 con tres medidas específicas. A la luz del plan de gastos entregado al Congreso, solo por el aumento en 12 mil 32 plazas, en el gasto de remuneraciones y otros gastos fijos, el ahorro anunciado no se encuentra en el presupuesto.

"Según el proyecto de presupuesto del Ejecutivo presentando por Centeno, el renglón 189 tendrá una reducción de Q581.5 millones, el 48.62% menos que el plan de gastos vigente para agosto de 2012. Son Q185.5 millones más que lo anunciado. Pero cuando se ven las remuneraciones, que pasan de Q14.9 millardos aprobados en 2012 a Q16.5 millardos solicitados al Congreso para 2013, existe un incremento de Q1.5 millardos."
"Lo previsto para el pago de servicios básicos aumenta en un 47.79% entre el presupuesto vigente a septiembre de este año con respecto al presentado para 2013. En dinero, son Q185.8 millones más de lo previsto. Aunque en el paquete presupuestario enviado al Congreso de la República, en el que se lo compara con el presupuesto asignado para 2012, solo aparece un aumento de 17.56%, unos Q86 millones."

La conferencia que dio el presidente Otto Pérez Molina el 31 de agosto en el salón del prensa del Banco de Guatemala no era para hablar del proyecto del presupuesto, ni mucho menos. Minutos antes, Pérez Molina había salido de una reunión con el presidente de la Asociación Guatemalteca de Exportadores (Agexport), Francisco Méndez. El presidente quería hablar de aquella reunión sin sobresaltos, del informe del Consejo Nacional de Promoción de las Exportaciones (Conapex) que le presentaron. Los periodistas, no. Los periodistas suponían que Méndez le había presentado el reclamo del sector exportador por la que el contrato entre la empresa española Terminales de Contenedores de Barcelona (TBC) y la Empresa Puerto Quetzal (EPQ) y su agenda era indagar acerca de ello.

Pero Pérez Molina y Méndez negaron que existiera algún reclamo, cerraron la conversación sobre la concesión de terminales en el puerto de tajo y los periodistas se quedaron sin preguntas. Sin el tema de EPQ sobre la mesa, la presentación del proyecto de presupuesto para 2013 era lo único que podía salvar la nota diaria, aunque eso significara repetir lo que ya se había publicado esa jornada: el presupuesto se entregaría el viernes, un día después, y rondaba los Q66.9 millardos. ¿No había algo nuevo que decir?

Flanqueado por su ministro de Finanzas, Pavel Centeno, y de Economía, Sergio de la Torre, el primer mandatario fue benevolente con la prensa y regaló un nuevo dato a los comunicadores: se ahorrarían 900 millones en la ejecución presupuestaria para 2013. ¿Cómo se haría este ahorro? Siendo más eficientes con los gastos fijos, reduciendo “bolsones presupuestarios” y ordenando las contrataciones del renglón 189. De esos planes había hablado Centeno una noche atrás, pero no había dado a conocer los montos del ahorro.

El viernes, las noticias se enfocaron en el presupuesto. Algunos medios se limitaron en reproducir las palabra del presidente: Q900 millones en ahorro; otros, se fijaron en que reducir las contrataciones por el renglón 189 ponía en riesgo los salarios que tenían altos asesores de ministerios, secretarías y superintendencias, que se volverían a contratar bajo escalas salariales de la Oficina Nacional del Servicio Civil (Onsec). Entre asesores y otros, el renglón, dijo Centeno, tenía contratado siete mil personas.

Ese mismo día, cuando el Centeno llegó al congreso al filo de las 6:00 de la tarde, la atención de analistas y periodistas se fijó en la presión tributaria: el financiamiento del presupuesto 2013 depende de un aumento del 47.4% sobre la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR), un poco más de Q4.8 millardos. Además, pusieron atención en el aumento presupuestario de 12.5%, cerca de Q7.4 millardos, con respecto al plan de gastos aprobado en 2012; y en los ministerios ganadores con una mayor tajada –Defensa, Comunicaciones y Salud-, y de los grandes perdedores: Educación y Agricultura.

De aquel ahorro previsto en el presupuesto, aunque fue el motivo por el cual el presidente aseguró que se había retrasado la entrega del proyecto al Congreso, nunca se volvió a hablar. De aquellas medidas para mejorar la ejecución presupuestaria, aunque en el papel corregían malas prácticas financieras con las que se ha trabajado en el Estado, no se dijo una sola palabra más. Del aumento en la planilla y el gasto de remuneraciones, producto de “ordenar la situación laboral” de las personas contratadas bajo el renglón 189, silencio total.

Restar, sumar… y seguir sumando

Según el proyecto de presupuesto del Ejecutivo presentando por Centeno, el renglón 189 tendrá una reducción de Q581.5 millones, el 48.62% menos que el plan de gastos vigente para agosto de 2012. Son Q185.5 millones más que lo anunciado. Pero cuando se ven las remuneraciones, que pasan de Q14.9 millardos aprobados en 2012 a Q16.5 millardos solicitados al Congreso para 2013, existe un incremento de Q1.5 millardos. Aún con el ahorro en contrataciones del 189, suponiendo que la disminución presupuestaria es únicamente por ello, faltará Q1 millardo solo para pagar las remuneraciones.

 

 

En el papel, reducir el número de contrataciones existente en este renglón es, como dijo el presidente Pérez Molina, una forma de transparentar parte del gasto público. En primer lugar, el renglón no fue creado para la contratación de personal. Según el Manual de clasificaciones presupuestarias para el sector público, bajo este se puede contratar pago por servicios técnicos, administrativos y profesionales que no sean servicios médicos sanitarios, jurídicos, de economía, contabilidad y auditoría, de informática o sistemas de computación, de capacitaciones, por actuaciones artísticas y deportivas, de ingeniería o estudios, investigaciones y proyectos de factibilidad.

Pero en la práctica, bajo 189 se ha contratado desde ordenanzas, vigilantes y jardineros hasta médicos, asesores de alto nivel y voceros de prensa. La página web de la vicepresidencia, una de las pocas que mantiene un registro de sus contrataciones a lo largo del tiempo, da cuenta que a diciembre de 2011, al cierre de la vicepresidencia de Rafael España, tenía contratados, entre otros cargos en esta línea, siete asesores técnicos, con salarios entre lo Q4,500 y los Q12 mil, así como un camarógrafo, una persona de mantenimiento y un jardinero. Para septiembre de este año, bajo la gestión de Roxana Baldetti, solo hay cuatro personas contratadas por el renglón 189: dos asesores técnicos, un procurador gestor y un jardinero, con un gasto salarial de Q27,800 al mes.

El renglón 189 creció de manera desmedida entre 2004 y 2012. Según los datos del Sistema de integrado de contabilidad del gobierno central (Sicoin), el presupuesto del Ejecutivo ejecutado en este renglón pasó de Q137.7 millones a Q1.1 millardos en nueve años. Según el presidente Pérez Molina y el ministro Centeno, Q400 millones más o menos de ellos corresponderían a la contratación de siete mil personas que realizaban funciones comunes del Estado. De ahí, la importancia de ordenarlo.

Según el ministro de Finanzas, sin dar a conocer casos específicos, en esta línea presupuestaria se encontraron pagos hasta de Q80 mil mensuales, pagos que “están fuera de la realidad para el sector público”. “Es una práctica que viene del pasado y lo que haremos es cortarla de tajo. Haremos que esta gente sea contratada donde corresponde, pero no en el 189 que solo sirve para empresas”, aseguró Centeno. 

Justo esos salarios onerosos son los que asegura el ministro que desaparecerán al incorporar a los contratados del 189 estos puestos de los renglones 011, 021 o 022, donde habló de un techo salarial de Q30 mil para personas que, según su grado académico de especialización, funcionarían como asesores de alto nivel.

Todo esto porque el renglón 189 permite la contratación de casi cualquier persona sin pasar por la burocracia que dispone la Onsec para crear nuevas plazas. Así mismo también se usó entre los años 90 y la mitad de los años 2000 el renglón 029 (Otras remuneraciones de personal temporal). Este último permite el pago de honorarios por servicios técnicos y profesionales prestados por persona sin relación de dependencia con las instituciones y cuyo período no exceda un ejercicio fiscal. Por un lado, permitía pagar salarios más altos a los techos de la ley del Servicio Civil; por el otro, si el contrato se vencía cada año, éste era renovado y ya.

Para el 2006, cuando se establecieron candados al renglón 029, el 189 empezó a crecer en montos aprobados y modificados. Un año antes, el presupuesto destinó Q208.4 millones para este renglón y quedó pendiente de ejecución Q2.74 millones. En 2006, el presupuesto aprobado era de Q216.2 millones y fue modificado hasta alcanzar los Q266.9 millones.

Ahora, según reseñó elPeriódico, se habla de un ahorro de Q400 millones al quitar las contrataciones en el renglón 189, los mismos que se “reorientarán a inversión en infraestructura, construcción de cárceles y para contratar más policías”. Solo para construcción de nueva infraestructura carcelaria, según el presupuesto, se tienen destinado Q300 millones, por ejemplo. Pero, aunque el ahorro en el renglón 189 se cumple para 2013, las cuentas no cuadran.

Más personal, más remuneraciones

El aumento en remuneraciones es lógico toda vez que la planilla de la presidencia, ministerios, secretarías y otras dependencias del Ejecutivo aumentará en 12,032 personas, según detalla el plan de gasto 2013.

 

Volvemos a las cuentas: a siete mil plazas, que serían reasignadas desde el renglón 189, sumamos 2 mil 366 del nuevo Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y tenemos un total de 9 mil 366 nuevos puestos. Si le sumamos los 2 mil 500 nuevos policías que el presidente Pérez Molina y su ministro de Gobernación, Mauricio López Bonilla, han prometido por año de gestión, son 11 mil 866 nuevos puestos y casi llegamos al dato de crecimiento de plazas. Solo un punto más, el Minigob solo tiene 1 mil 466 nuevas plazas para este año, según su presupuesto. De nuevo, las cuentas no cuadran.

Y siguen sin cuadrar cuando la vicepresidenta Roxana Baldetti, tres semanas después de presentado el presupuesto, dijo que se haría un diagnóstico de todo el personal que laboraba en el Ejecutivo para poder reubicar empleados y ahorrar cantidades millonarias en salarios, a la vez que acusó al gobierno de Álvaro Colom de llenar instituciones de plazas repetidas y de personal innecesario. Según Siglo XXI, la vicepresidente aseguró que “para hacer más eficiente la labor del Estado no se necesita más personal, sino ‘gente comprometida, responsable, que esté dispuesta a trabajar más de 12 horas´”.

¿Por qué no quitar a la gente ineficiente del Estado? Porque mucha de ella está en los renglones 011, personal permanente, y, según dijo Baldetti, en el gobierno de Colom “en muchos casos aprovecharon para sindicalizar a cada trabajador y por eso ha costado mucho liberar al Estado”.

Justo esa es la crítica que hacen muchos analistas: con cada cambio de gobierno, el Estado es un botín para el partido político ganador y las plazas aumentan, no por capacidad, sino por cuota partidaria o compadrazgos.

Algunos funcionarios y exfuncionarios critican que el desorden en la contratación, tanto en el renglón 029 como en el 189, tiene su base en el mismo sistema que hace engorroso el proceso para contratar personal necesario de acuerdo a la creación de nuevos puestos en el mismo Ejecutivo o buscar a las personas más idóneas para los puestos en cuestión. Otros recuerdan que en 2010 y 2011, hubo veda de contratación de personal permanente y solo permitía hacerse de nuevo personal por contrato o supernumerario si este trabajaría en programas específicos con fuentes de financiamiento externas. Así, el presupuesto modificado para el renglón 189 superó los Q800 millones y llegó a los Q1.13 millardos que tenía en agosto de este año.

¿Esto es malo? Para algunos, aunque burla las normativas de contratación de personal de la Onsec, no. ¿Quién quisiera esperar entre dos y seis meses para ser contratado por una oficina de gobierno? ¿Qué alto ejecutivo o especialista del sector privado aceptaría ganar por debajo del salario del mercado para hacerse de un puesto en el Ejecutivo? Según los críticos, nadie o casi nadie.

En otros países, sin embargo, entrar a trabajar en el Estado es un proceso que toma años, arduos años de estudio. Para obtener una plaza es preciso superar unos exámenes por oposición en los que compiten miles de personas por unos pocos puestos. Quienes obtienen las plazas, hacen carrera en el sector público hasta llegar a cargos directivos. En Guatemala, no.

Aquí, desde hace años se discute la necesidad de reformar la Ley de Servicio Civil para establecer un orden meritocrático, pero ningún partido ha estado dispuesto a sacarlo adelante, pues reduciría mucho sus posibilidades de manejar el empleo funcionarial de manera clientelar. Tampoco parece despertar grandes emociones entre grupos de presión o los centros de análisis que incrementan su influencia colocando cuadros en cargos ministeriales. Sin nada que ampare que un puesto de trabajo durará más allá de un período presidencial, algunos ven en el renglón 189 la forma de contratar a la gente mejor calificada en el mercado y poder pagarles lo que querían ganar.

Por el contrario, la escala salarial aprobada en enero de 2012 para personal permanente establece salarios nominales base entre Q1,039 , para el trabajador operativo de menor rango, hasta Q7,387 para un director técnico de mayor grado. Aún así, con las bonificaciones y otras prestaciones, el salario no permite alcanzar las escalas que se pagan a altos ejecutivos del sector privado. Existe mayor libertad para establecer salarios en el personal supernumerario (renglón 021), que en teoría no excede un año fiscal en su puesto, y el personal por contrato (renglón 022). En ambos casos, no aplican bonificaciones ni otras prestaciones, pero el salario puedo superar los Q10 mil fácilmente. En el renglón 029, por ejemplo, en la gestión de Espada, se tenía contratado a Jorge Alberto Pérez Marroquín como asesor político, con salario de Q30 mil al mes, y Rose Marie Baglia como secretaria privada del vicepresidente, con un salario de Q50 mil al mes.

¿Qué garantiza que este gobierno no haga lo mismo? Según los datos que se extraen del presupuesto presentado al Congreso, el mayor incremento de plazas para 2013 se dará en el renglón 011, de personal permanente, en el que se prevé contratar 9,060 personas. El 26.11% de estas contrataciones serán personal del Ministerio de Desarrollo, que ha funcionado desde su creación hasta la fecha con 118 personas. Pero el presupuesto no permite ver si junto al reacomodo de programas desde otros ministerios hacia este también se está haciendo un reacomodo de personal. Además, se espera contratar 3,382 personas en puestos supernumerarios.

¿Quién garantiza que los puestos no corresponden a cuotas partidarias y dejarán a como personal permanente a gente del Partido Patriota? Por el momento, nadie.

Según Nineth Montenegro, diputada de oposición, el dato es sospechoso, pero aseguró que no quería “adelantar que este aumento de personal es en pago de favores” y que solicitarían a cada ministerio justificación del aumento de plazas. Por ejemplo, dijo la diputada, el incremento de 2,401 plazas en Educación sería positivo si se garantiza que es para la contratación de maestros.

 

 

Los gastos fijos al alza

Si los cambios en las contrataciones no dejarán ahorros visibles, ¿dónde estarán éstos? El mismo 30 de agosto, el ministro de Finanzas, Pavel Centeno, tomó la palabra tras la salida del presidente Pérez Molina del salón de prensa del Banco de Guatemala. Y repitió lo que ya había dicho un día atrás, el miércoles 29 de agosto por la noche, tras una reunión con el gabinete en pleno en Casa Presidencial, cuando aseguró que se buscarían reducir gastos en pago de servicios básicos, viáticos y uso de vehículos para ahorrar consumo de combustible, entre otros, según reportaron varios medios y la misma página web de la presidencia.

De nuevo, las cuentas no cuadran.

En general, lo previsto para el pago de servicios básicos aumenta en un 47.79% entre el presupuesto vigente a septiembre de este año con respecto al presentado para 2013. En dinero, son Q185.8 millones más de lo previsto. Aunque en el paquete presupuestario enviado al Congreso de la República, en el que se lo compara con el presupuesto asignado para 2012, solo aparece un aumento de 17.56%, unos Q86 millones.

 

 

Tampoco hay reducciones reales en el subgrupo de Viáticos y gastos conexos, donde están todos los gastos de hospedaje, alimentación y transporte de trabajadores, empleados y funcionarios que hagan dentro o fuera del país en durante la comisión de un trabajo. Con base al presupuesto enviado al Congreso, este apartado solo aumentaría en Q4.05 millones para 2013, pasando de Q203.04 a Q207.09 millones. Pero en la práctica, el aumento es mayor. En lo que va del año, el presupuesto asignado en este subgrupo en las diferentes instituciones del Ejecutivo se han reducido en un 25.83%, generando un ahorro de Q52.5 millones. Al comparar el proyecto de presupuesto previsto con el vigente, el aumento real sería de Q56.5 millones.

 

Donde se encuentra una disminución de Q21.3 millones es en Combustibles y Lubricantes, en el renglón 262 del subgrupo de Productos químicos y conexos. Una reducción del 5.29% a precios reales con respecto al presupuesto vigente de 2012, que hasta septiembre alcanzaba Q403.3 millones en este rubro. El problema es que en este punto, el precio de los insumos dependerá del precio del mercado y cualquier medida real de ahorro estará amarrada a política de reducción de uso de vehículos, por ejemplo.

Los bolsones

Si no hay ahorros reales en salarios y en gastos, el ahorro tendría que estar en suprimir los famosos bolsones. El término “bolsones presupuestarios” no existe en el lenguaje técnico del presupuesto. Según respondió la unidad de comunicación social del Minfin, estos corresponderían a una “programación de gastos elevados con relación a las necesidades institucionales”. En palabras sencillas, presupuestar más dinero del que se necesita realmente para un renglón y luego ocuparlo en otro. Según el manual de modificaciones presupuestarias, mientras este traspaso de fondos no sea en los renglones del grupo 0 –Servicios personales- y en los de Emergencias y calamidades públicas y Gastos no previstos, este es posible con tan solo una resolución del titular la institución interesada.

A la luz de los números del presupuesto, es difícil saber dónde están estos “bolsones”.

Según fuentes internas al ministerio de Finanzas, que solicitaron su anonimato por no estar autorizadas a brindar declaraciones, este dinero está en renglones de funcionamiento, como los de los grupos 1 y 2 del presupuesto, que permiten hacer transferencias de funcionamiento hacia inversión sin mayores complicaciones solo con remitirlas a la Dirección Técnica del Presupuesto, dentro de los diez  días siguientes de su aprobación por el titular de la cartera.

“No se pueden descubrir estos ‘bolsones’ si no se sabe en qué realmente se gastará el dinero desde un inicio, desde antes de hacer el presupuesto, para saber de dónde sale y para dónde va a parar”, reconoce Jorge Lavarreda, vicepresidente del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN).

Por ejemplo, una reducción del 22.5% entre los fondos asignados y los modificados a finales de 2011 en el subgrupo de servicios básicos -donde están los gastos de energía eléctrica, agua potable, telefonía y correspondencia- podría ser parte de un bolsón, un cambio en la estructura tarifaria de estos o simplemente un plan de ahorros de todos los ministerios y secretarias del Ejecutivo. En todo caso, las modificaciones de este subgrupo representó Q108.5 millones en ese año, Q97.7 millones solo en energía eléctrica. Para este año, según datos de Sicoin hasta septiembre, las modificaciones en este subgrupo alcanzan los Q99.9 millones, el 20.45% de lo aprobado por el Congreso no se ha gastado en lo que se dijo que se gastaría.

Quienes justifican este proceso como “normal” aseguran que lo que se ha buscado es evitar pasar gastos de inversión bajo la lupa del Congreso de la República, quien por ley tiene que aprobar el plan de gastos anual, y hacer más expedita la realización de obras de beneficio público. Ellos defienden que con un Congreso en donde la oposición puede detener todo por cuestiones políticas y no técnicas, es la mejor forma de asegurar fondos.

Lo que no dicen es que también esto podría dar pie a actos de corrupción dentro de las instituciones o, en muchos casos, dejar sin financiamiento otros proyectos en otras entidades del Estado al mantener fondos en reserva.

Un mes después de las declaraciones del ministro Centeno, su departamento de comunicaciones, a través de una carta enviada a PzP, aseguró que “bajo la modalidad del ‘Presupuesto por Resultados’, el costeo de los insumos utilizados en la producción de los bienes y servicios destinados a la población guatemalteca serán realizados desde los centros de atención, por lo que es menos probable el uso de malas prácticas presupuestarias para obtener disponibilidad de fondos”.

Según el ministro de Finanzas, entre ambas medidas, disminución de gastos fijos y evitar bolsones, se ahorrarían Q500 millones. Pero los números no cuadran, en el primero. Y en el “menos probable”,  que no se transparentara las instituciones que utilizaban bolsones y cuáles son los mecanismos para controlar que no se repitan en este gobierno, deja un notable halo de duda alrededor de todo ello.

Las cuentas de los ahorros siguen sin cuadrar.

Con información de Cindy Espina.

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