Juan Carlos Garzón, experto del Woodrow Wilson Center y del PNUD

“La palabra clave es la regulación”

Conoce de cerca los entresijos y las interioridades del debate sobre las drogas en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA). Fue parte del grupo de expertos que elaboró el “Informe sobre el Problema de las Drogas en las Américas” que la OEA presentó previo a la Asamblea de Antigua, se desempeñó como especialista de la Secretaría de Asuntos Políticos de esa institución y también dirigió la unidad de análisis de la OEA que acompañó el proceso de paz en Colombia. Durante una reciente visita a Guatemala, el politólogo colombiano Juan Carlos Garzón Vergara conversa sobre los cambios en la política regional antinarcótica y los argumentos a favor de la despenalización.

El politólogo Juan Carlos Garzón Vergara considera que al tomar en cuenta  la mayoría de los desafíos importantes en términos de seguridad, seguramente Guatemala no está preparada para enfrentarlos.
El politólogo Juan Carlos Garzón Vergara considera que al tomar en cuenta la mayoría de los desafíos importantes en términos de seguridad, seguramente Guatemala no está preparada para enfrentarlos.
El politólogo Juan Carlos Garzón Vergara considera que al tomar en cuenta  la mayoría de los desafíos importantes en términos de seguridad, seguramente Guatemala no está preparada para enfrentarlos. Fotografía de Louisa Reynolds
Hay mucha resistencia, este es un proceso largo y va a llevar años cambiar lo que en 40 años o más se ha construido.
Si uno tomara la mayoría de los desafíos importantes en términos de seguridad, seguramente Guatemala no está preparada para enfrentarlos.

Actualmente, funge como experto visitante del Woodrow Wilson Center e investigador del Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

La OEA y la política regional anti-drogas

¿La Declaración de Antigua marcó un cambio de paradigma en la lucha contra la droga o no fue más que un enunciado de buenas intenciones?

El logro es que los países aceptan continuar el debate con la definición de espacios concretos para hacerlo. Se definen tres niveles para el debate: el local, el regional y el ámbito de la OEA, ya que se acuerda que el tema tiene que ser tratado en la Reunión de Ministros de Seguridad Pública que se realizará en Medellín en noviembre, en (la reunión de) la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) en diciembre, y en la asamblea extraordinaria (de la OEA). El segundo tema es que se acepta que el problema de drogas es un tema de salud pública, que tiene que tener en cuenta los derechos humanos y se pone como criterio que el debate tiene que basarse en evidencia. Es la primera vez, además, que un encuentro hemisférico tiene como tema central las drogas. Ahora la cuestión es si esa hoja de ruta va a poder seguir adelante y en qué términos.

La Declaración de Antigua sufrió varias modificaciones antes de que se redactara la versión final…

Sí. La primera versión no contenía ninguna referencia a las tres convenciones (internacionales antidrogas) ni tampoco al régimen internacional de drogas, ya que la idea era salirse de esa caja. Los países que tienen cierto sesgo prohibicionista impulsaron mucho que se detallara explícitamente el régimen internacional de drogas. Lo segundo es que Guatemala hacía referencia explícita al tema de cultivos alternativos, considerar las experiencias en el tema de despenalización en otros países y eso no está en la declaración. La Declaración de Antigua es mucho más restrictiva de lo que propuso Guatemala pero es mucho más amplia que las discusiones que hemos tenido en las últimas décadas.

¿El primer borrador hablaba de despenalización?

No aparecía textualmente en la declaración pero sí hay referencias a explorar nuevos enfoques. Sobre lo que no estamos de acuerdo es cuáles son los nuevos enfoques. Estamos de acuerdo en seguir el debate pero para algunos el debate tiene que romper paradigmas y para otros consiste en la defensa de esos paradigmas.

¿Estados Unidos ha abandonado la idea de una “guerra contra las drogas?

La última estrategia es más balanceada y por primera vez el presupuesto dedicado a prevención es más alto que el presupuesto dedicado a represión. Recientemente, después del anuncio del (Fiscal General) Eric Holder dando la instrucción a los fiscales de que se opte por medidas alternativas para los consumidores no problemáticos, se vuelve a insistir que el gobierno federal no tiene interés en parar lo de Colorado y Washington. Si uno escucha el discurso de Estados Unidos, la guerra contra las drogas ya no se usa como término, insisten mucho en las soluciones intermedias y en las medidas en el campo de la salud para frenar el consumo. Ahora, en el plano externo la mayoría de los recursos claramente están dedicados al uso represivo de la fuerza y una mínima parte está dedicada a la prevención. En ese ámbito las cosas cambian mucho más despacio.

¿A qué se debe ese cambio?

Viene desde adentro. Estados Unidos se encuentra en un momento de crisis presupuestaria y mantener el sistema carcelario es mucho más costoso que aplicar medidas alternativas en el campo de la salud. La administración de (Barack) Obama tiene un enfoque mucho más flexible sobre el tema de los consumidores no problemáticos, aunque eso no quiere decir que se anule el enfoque de seguir con la represión. Estados Unidos pasa de la guerra contra las drogas a la guerra contra el crimen organizado pero la guerra sigue con un nuevo lenguaje o una nueva definición de lo que se está persiguiendo.

La droga no se podría distribuir sin la complicidad de cárteles en los países consumidores pero de eso raramente se habla…

Los informes enfatizan más la presencia de estructuras foráneas que de estructuras de Estados Unidos en este negocio cuando hay, en realidad, cientos de organizaciones locales que participan en el mercado del narcotráfico en Estados Unidos. Y es cierto que buena parte de la gente que es capturada pasando droga son ciudadanos estadounidenses. Lo que pasa es que la noticia se produce cuando los cárteles secuestran a personas o se halla un cadáver pero mientras esas estructuras no sean excesivamente violentas y sean de bajo perfil, la presencia del narcotráfico no es noticia. Esa es la gran diferencia.

Puede que los estadounidenses y europeos involucrados en la distribución de la droga dentro de sus países no generen los mismos niveles de violencia pero son parte de la cadena…

Hay algo más: la mayoría del dinero de las drogas no regresa a los países de América Latina. La mayoría se queda en Estados Unidos y en Europa y se lava allí. Han tomado muchas medidas pero el grueso y las ganancias están en esos lugares y los narcotraficantes tienen un montón de problemas para llevárselo de vuelta.

La OEA plantea cuatro escenarios: “juntos” (fortalecimiento de las instituciones de seguridad pública), “caminos” (regulación del mercado de la droga), “resiliencia” (fortalecimiento institucional partiendo del nivel comunitario) y “ruptura” (uno o más países abandonan unilateralmente el combate a las drogas; disminuye la violencia hoy, se fortalece el crimen organizado mañana). ¿Cuál sería el más deseable?

No son excluyentes. El primer escenario de recuperar la institucionalidad no lo puedes hacer si no tomas en cuenta el escenario tres, que es una comunidad capaz de enfrentar sus problemas y que es muy activa, porque en los Estados fuertes las instituciones se construyen a la par del fortalecimiento de la ciudadanía. El escenario que es más abierto en alternativas no es “juntos” sino “caminos”. “Juntos” implicaría un consenso sobre hacia dónde avanzar cuando estamos muy lejos de ese escenario. Lo que parece darse es el escenario “caminos” en el que los países empiecen a tomar sus decisiones en términos de la política de drogas. Es el escenario más próximo en términos de cómo avanzamos en la política de drogas porque tienes a Estados Unidos con Colorado y Washington, a Uruguay avanzando en el tema de la regulación, y a Bolivia que ya había presentado el tema de la hoja de coca, es decir que cada país está intentando lo suyo. El informe de la OEA insiste en que hay que tener en cuenta la realidad de cada país y que las respuestas tienen que ser diferenciadas. De una forma o de otra invita a un escenario que es el de “caminos”. Sin embargo, hay porciones importantes de nuestros territorios que se parecen, más al último escenario, que es más caótico y donde la ilegalidad tiene más influencia.

El escenario de “ruptura” analiza qué sucedería si uno o más países que sufren altos índices de violencia debido a su posición geográfica como países de tránsito por donde pasa la droga hacia los países consumidores, decidieran unilateralmente dejar que la droga transitara libremente por su territorio con el objetivo de reducir la criminalidad asociada al narcotráfico. ¿Centroamérica podría enfrentar ese escenario?

No me imagino hoy a ninguno de los países centroamericanos diciendo “vamos a dejar que pase la droga libremente” y que las élites y sociedades tan conservadoras como las centroamericanas digan “listo, que fluya la droga por donde tenga que fluir”. Ese escenario es la exageración de lo que pasa en Centroamérica, una caricatura de lo que tenemos hoy.

¿Qué podemos esperar de la asamblea extraordinaria en 2016?

Acuerdos sobre cosas básicas. Por ejemplo, posicionar el tema de manera pública, que se tome más en serio el tema de los derechos humanos, que los países tengan la posibilidad de que se tenga en cuenta sus propias realidades y que se propongan alternativas. No vamos a salir de ahí con un acuerdo en el que los países en el seno de Naciones Unidas cambien las convenciones internacionales o vaya a  haber una gran transformación del paradigma. Hay mucha resistencia, este es un proceso largo y va a llevar años cambiar lo que en 40 años o más se ha construido.

El debate sobre la despenalización.

¿Por qué considera que la despenalización es la mejor alternativa para combatir el problema de la droga?

La despenalización tiene mucho que ver con la proporcionalidad del delito y de cómo responder a los fenómenos eficientemente y de acuerdo con su gravedad. Si un consumidor no es problemático o no reincide en conductas criminales, la mejor opción es atenderlo desde el punto de vista de la salud. Prohibir esa conducta y que la alternativa sea la cárcel no es ni eficiente ni proporcional al daño que produce esa persona, el cuallo afecta a sí mismo y a su entorno familiar. Tiene sentido por la eficacia de la respuesta y la focalización de los recursos. Pero una cosa es hablar de la marihuana y otra cosa es hablar de la cocaína o la heroína. Estaríamos mucho más cerca de despenalizar la marihuana que de despenalizar la cocaína.

¿Por qué despenalizar la marihuana cuando la mayor parte de la violencia está asociada al tráfico de cocaína, heroína y metanfetaminas, y no de marihuana?

Tengo mis dudas sobre la relación directa que hay entre despenalizar sustancias y que la violencia disminuya. Lo que sí creo es que si en lugar de tener policías que estén persiguiendo consumidores o que enfoquen su labor en tomar jóvenes de las esquinas y llevarlos (presos) por una cantidad ridícula de drogas, esos policías están atendiendo otro tipo de delitos, eso es mucho más inteligente y nos plantea oportunidades de seguridad.

Usted plantea que despenalizar la droga no necesariamente nos llevaría a un escenario más seguro. Pero, ¿no se supone que despenalizar eliminaría el elemento del lucro lo cual reduciría la violencia?

Le encuentro mucho sentido a eso, lo único es que tendríamos que tener la capacidad no sólo de afectar a ese lucro sino también a otras economías criminales. Hoy, el narcotráfico es la economía regional más importante, pero si vas al plano local es posible que no lo sea. Es posible que en ciertos lugares sea la extorsión, el contrabando o el secuestro, es decir que hay otros rubros y entonces llegas a una discusión muy importante que es la capacidad institucional que tiene el Estado para imponer la ley y regular ciertas conductas. Ese es el tema medular en los países de América Latina. Esto puede ser una oportunidad pero si no estamos listos en términos institucionales para responder no veo que vaya a cambiar sustancialmente la situación en la región por el hecho de despenalizar ciertas sustancias.

Los informes de la OEA señalan que el costo de producir la droga es muy bajo y lo que la encarece es el precio que las organizaciones delictivas le ponen en el mercado ilícito. Eso quiere decir que bajo un modelo de despenalización, el Estado, para mantener esos precios y no incentivar un consumo masivo, se vería obligado a imponer gravámenes altísimos de hasta 400 por ciento por cada gramo de marihuana. ¿Los Estados de la región tienen la capacidad de imponer eficazmente esos gravámenes e impedir que coexista un mercado negro a la par de un mercado lícito?

Tienes que buscar un equilibrio entre que la gente sea capaz de tener un precio que no haga que la droga sea una cuestión súper fácil de comprar para cualquiera pero al mismo tiempo contener el mercado negro. En Estados Unidos hay toda una discusión sobre Colorado y Washington y si eso realmente va a impactar en la marihuana que pasa llega desde México porque todavía existe la posibilidad del mercado negro.  Pero se dice que la marihuana que se está produciendo en Estados Unidos es mucho más potente que la marihuana mexicana y ese es un contra argumento.

¿Qué tan importantes son las experiencias de Colorado y Washington?

Son una oportunidad clave.Los países europeos han optado por otras alternativas y eso es importante pero nuestras realidades son diferentes. Ahora se está dando una suerte de intercambio de experiencias muy interesante entre lo que está pasando en Colorado y Washington y lo de Uruguay. La idea es que expertos involucrados en Washington y Colorado apoyen el proceso en Uruguay y que ahí vayamos aprendiendo en base a la experiencia.

Uruguay se encuentra rodeado de dos grandes consumidores: Brasil y Argentina. ¿No se corre el riesgo de que suceda lo mismo que en Holanda, país que atrae un turismo de consumo?

Eso puede suceder; yo no digo que no. Lo importante es que los uruguayos tienen contemplado ese escenario y tienen contempladas medidas para que esto no se vuelva un turismo de consumo. La ventaja que tiene Uruguay es que es un Estado pequeño con una institucionalidad más fuerte que otros países.

¿La experiencia uruguaya puede extrapolarse a un país como Guatemala con una institucionalidad mucho más débil?

La cuestión no es si el país está en la capacidad de hacerlo, la cuestión es que tiene que responder al tema del consumo de una manera que no lo ha hecho hasta ahora.Tienes una población que está expuesta a la droga, una población que consume ocasionalmente, una población adicta, y una población adicta y problemática. ¿Cómo hacemos para que nuestras instituciones estén tanto en capacidad de atender a los adictos problemáticos, que son un problema focalizado, y hacer campañas de prevención? El tema de capacidad implica empezar a prepararnos y comenzar a hacernos esas preguntas.

Pero despenalizar la droga no sólo implicaría tener la capacidad de atender a los adictos. Regular el mercado implicaría imponer gravámenes sobre la droga que se distribuiría legalmente. ¿Un país con una institucionalidad tan precaria está en condiciones de asumir ese desafío?

Pero estamos de acuerdo en que lo que estamos haciendo hoy tampoco funciona, entonces hagamos ejercicios específicos para ir avanzando en ese camino y empezar a aprender en términos de política pública. Si uno tomara la mayoría de los desafíos importantes en términos de seguridad, seguramente Guatemala no está preparada para enfrentarlos. Hay problemas de falta de regulación, de informalidad, de no apego a la ley, pero involucrarnos más en este debate nos permite identificar nuestras debilidades.

Bajo un modelo de despenalización, ¿qué papel jugarían las empresas farmacéuticas?

Será una decisión para cada país. En algunos lugares, el Estado tiene el monopolio del alcohol, mientras que en otros lo tiene la empresa privada. El tema es si le entregamos esto a los privados y cuál es el papel que tiene el Estado para regularlos o si la regulación la va a hacer el propio Estado. Uruguay, antes de hacer lo de la marihuana hizo una regulación mucho más fuerte en el tema del consumo del tabaco. El tabaco lo tienes en manos privadas pero lo tienes regulado y puedes poner muchas restricciones que han dado resultado en la disminución del consumo del tabaco, por ejemplo, no fumar en lugares públicos, la exigencia de que la propaganda advierta que el consumo es dañino. La palabra clave es la regulación y no creo que haya que dejarlo en manos del libre mercado.

¿Resulta contradictorio que Otto Pérez Molina hable de despenalización cuando no ha presentado ninguna iniciativa concreta en el ámbito doméstico?

Prontamente vamos a tener algo concreto internamente.No es que mañana vayan a salir con una nueva ley; va a haber un espacio de reflexión para hacer propuestas concretas que tengan que discutir el Congreso, los actores políticos y la sociedad guatemalteca. Va a ser un proceso lento. (José) Mujica lo hizo porque tenía la capacidad política de poner el tema sobre la mesa y que el Congreso lo aprobara. Si hoy tuviéramos que hacer una propuesta al Congreso guatemalteco perderíamos el tiempo. Las puertas están cerradas. Por eso son tan importantes estos espacios donde empecemos a transmitirle a la ciudadanía la necesidad de hablar del tema e ir preparando a la ciudadanía.

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