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La meta de recaudación no es tan importante si hay de dónde conseguir más dinero
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La meta de recaudación no es tan importante si hay de dónde conseguir más dinero

El Congreso incluyó como fuente de financiamiento tres préstamos millonarios: dos destinados a la inversión y otro de apoyo presupuestario, además de bonos del tesoro. El endeudamiento total para este año será de Q8.15 millardos.
¿Y lo que se debe? Ya verán otros gobiernos cómo ajustar las amortizaciones en sus presupuestos. Probablemente deban recurrir a más deuda para lograrlo.
Diputados de varias bancadas observan la pizarra electrónica que marca las votaciones del pleno.
Dorval Carías, ministro de Finanzas Públicas da declaraciones a los periodistas.
Durante el período de Arístides Crespo fue aprobado el presupuesto para este año.
El presidente Otto Pérez Molina en conferencia de prensa en Casa Presidencial.
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Durante tres años consecutivos el Gobierno ha fallado en la estimación de las metas de recaudación fiscal. Cualquiera podría pensar en una deficiente y hasta torpe previsión de los técnicos de la SAT, del Ministerio de Finanzas y del Congreso al momento de aprobar los presupuestos de gastos e ingresos del Estado. Pero no se trata de errores sino de decisiones adrede: lo importante es tener un techo presupuestario amplio aunque no se sepa de dónde saldrán los recursos.

La historia se repite. La tendencia que el gobierno del Partido Patriota (PP) mantuvo en las finanzas públicas durante sus primeros tres años de gestión seguirá en el último tramo: el déficit en la recaudación fiscal se cubrirá con deuda y bonos del tesoro. Pero para evitar que la crisis financiera de 2014 se repita, esta vez el Gobierno se curó en salud: aprobó un presupuesto con un techo mucho más grande de lo que en realidad pretende gastar y garantizó que las fuentes de financiamiento estén aseguradas. En esa empresa, el PP contó con el apoyo de los diputados de Libertad Democrática Renovada (Lider), el partido de Manuel Baldizón quien —en caso gane las elecciones de septiembre, como lo pronostican las encuestas— se aseguró de tener para su eventual primer año de Gobierno un presupuesto holgado, en caso no logre sumar suficientes apoyos en el Congreso para aprobar uno a su medida antes de que concluya este año.

El escenario óptimo para la recaudación depende de que la Corte de Constitucionalidad (CC) cambie de opinión y falle en definitiva a su favor en la serie de recursos interpuestos por las cámaras empresariales en contra de los tres nuevos impuestos incluidos en el decreto legislativo que dio vida al Presupuesto de Gastos e Ingresos de la Nación para 2015, que constituyen la fuente de financiamiento prevista para alcanzar las metas tributarias.

Aun si la CC resuelve a su favor, la administración central necesitará de Q1.5 millardos más para sufragar el funcionamiento del Estado, según las previsiones del Ministerio de Finanzas. De lo contrario, el agujero fiscal crecerá hasta Q2.5 millardos; pero recursos suficientes para cubrir los gastos, habrán.

 

La imposible meta de recaudación
En ninguno de los tres años que lleva el Partido Patriota en el poder se ha podido superar la meta de recaudación, a diferencia de sus antecesores.,Óscar Berger y Álvaro Colom. El primero de ellos logró cerrar su mandato sin déficit fiscal. El otro lo consiguió en su primer y último año de gestión.
Año Meta de recaudación Recaudación real (Cantidades en millones) Déficit fiscal por: Meta superada por:
2004 Q20,584.7 Q21,974.0   Q1,389.3
2005 Q23,257.4 Q23,310.0   Q52.6
2006 Q25,834.7 Q27,238.1   Q1,403.4
2007 Q25,834.7 Q31,548.3   Q5,713.6
2008 Q33,083.2 Q33,358.2   Q275.0
2009 Q38,448.5 Q31,811.7 Q6,636.8  
2010 Q38,448.5 Q34,772.0 Q3,676.5  
2011 Q38,789.9 Q40,292.2   Q1,502.3
2012 Q43,611.1 Q42,819.8 Q791.3  
2013 Q50,375.7 Q46,335.5 Q4,040.2  
2014 Q50,375.7 Q49,089.8 Q1,286.0  
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas

Lo normal sería que en 2015 el partido oficial se vea obligado, de nuevo, a negociar con los diputados del Congreso, los propios y los de la oposición, la adquisición de más deuda en bonos del tesoro o préstamos, tal y ha ocurrido en los años anteriores. No obstante, los números indican que el Gobierno no tendrá necesidad de endeudarse, salvo que algún imprevisto lo obligue a solicitar una ampliación presupuestaria para alguna partida que haya quedado fuera del presupuesto, mas no para solicitar la aprobación de bonos o préstamos.

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Por ello es que, desde un principio, en el decreto que dio vida al presupuesto de 2015, el Congreso incluyó, como una importante fuente de financiamiento tres préstamos millonarios: dos destinados a la inversión y otro de apoyo presupuestario, además de bonos del tesoro. El endeudamiento total para este año será de Q8.15 millardos.

Herbert Hernández, director de Comunicación Social del Ministerio de Finanzas Públicas, reconoce que además del déficit del 2% del Producto Interno Bruto (PIB) previsto en el presupuesto, las decisiones que tome la CC respecto a los impuestos impugnados podrían afectar de forma negativa las previsiones fiscales. Sin embargo, los elementos para suponer un escenario diferente son fuertes. “Muchos se han ido con la finta de que no habrá recursos a fin de año, pero no toman en cuenta que con el presupuesto hay un financiamiento más que suficiente”, asegura Carlos Barreda, diputado por la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), quien se desempeñó como viceministro de Finanzas durante el gobierno de Álvaro Colom.

La ejecución presupuestaria más alta durante el gobierno de Otto Pérez Molina fue la de 2012, cuando alcanzó el 96.13%. Aun si se repitiera ese escenario, se quedarían sin ejecutar  cerca de Q3.44 millardos. Es decir que la cantidad de recursos que se obtendrían de la deuda, la recaudación y los ingresos no tributarios serían suficientes para mantener la disponibilidad financiera.

Según Barreda, entre lo financiado por deuda se encuentra un monto de Q1,965 millones destinados al Fondo de Solidaridad en el Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda para el Fideicomiso de Conservación Vial (Covial), el subsidio al transporte y la Dirección General de Caminos.

El congresista asegura que esos recursos, “para disimular”, fueron incluidos, sin destino específico, en la partida de Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, pero que en realidad servirán para el financiamiento de las campañas electorales de Alejandro Sinibaldi del PP, y Manuel Baldizón, de Lider, y que se disfrazarán de contratos de obras asignados a empresas afines a ambos partidos.

La UNE asegura que en los próximos días el Ejecutivo emitirá el acuerdo gubernativo en el que se especificará el destino de estos recursos.

“Sacar recursos del Estado para la campaña de un candidato es muy difícil y si es de otro partido es más difícil todavía”, dice el diputado del PP, Gury Rivera, al desmentir lo dicho por Barreda. Mientras que el legislador Roberto Villate, hombre fuerte de Lider en el Congreso, al exigirle a la UNE que presente las pruebas de su acusación.

 

La deuda en crecimiento
Durante el Gobierno de Álvaro Colom, el incremento en la deuda resultado de la emisión de bonos del tesoro superó los Q20 millardos. En los primeros tres años del Gobierno actual se ha alcanzado un endeudamiento similar al mismo período de la pasada administración. En el caso de la deuda externa, en estos tres años se superó el período completo del gobierno pasado, por más de US$400 millones.
Año Incremento deuda interna Incremento deuda externa (cantidades en millones) Deuda interna acumulada Deuda externa acumulada
2004 Q1,804.1 $376.7 Q12,840.8 $3,843.9
2005 Q3,584.9 -$120.7 Q16,425.7 $3,723.2
2006 Q3,762.9 $235.1 Q20,188.6 $3,958.3
2007 Q4,002.4 $267.7 Q24,191.0 $4,226.0
2008 Q2,018.9 $156.4 Q26,209.9 $4,382.4
2009 Q4,388.3 $545.2 Q30,598.2 $4,927.6
2010 Q6,171.0 $634.4 Q36,769.2 $5,562.0
2011 Q8,305.4 $42.9 Q45,074.6 $5,604.9
2012 Q2,019.4 $699.8 Q47,094.0 $6,304.7
2013 Q2,312.8 $765.5 Q49,406.8 $7,070.2
2014 Q8,216.5 -$30.9 Q57,623.3 $7,039.3
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas

Ricardo Barrientos, economista senior del Instituto Centroamericano en Estudios Fiscales (Icefi), quien también fungió como viceministro de Finanzas en el Gobierno anterior, considera que los montos establecidos en el presupuesto pueden ser un error producto de un juego político poco hábil por parte del oficialismo al no prever que la recaudación será más baja. Pero aclara que plantear en el decreto un presupuesto más grande que el real de manera intencional, ha sido la estrategia de este gobierno para administrar las finanzas públicas, como ocurrió en 2012.

El presupuesto de ese año (Q59.5 millardos) fue aprobado durante la legislatura pasada, como resultado de los consensos alcanzados entre el Partido Patriota (PP), ganador de las elecciones, y el entonces presidente del Congreso, Roberto Alejos, quien se encontraba en un proceso de ruptura con la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE).

Pável Centeno, el primer Ministro de Finanzas del Gobierno del PP, “fue muy pragmático en el manejo del presupuesto”, señala Barrientos, en referencia a que sabía que ser demasiado honesto sobre los montos reales hubiera significado pasar por una serie de dificultades ante el Legislativo, como, señala, le pasó a Juan Alberto Fuentes, primer ministro de Finanzas del Gobierno de Colom, quien dependió de los acuerdos políticos en el Congreso para hacer avanzar el presupuesto.

El que no se haya alcanzado la meta de recaudación, agrega Barrientos, se debió a que intencionalmente se manejó un presupuesto más elevado, lo que le garantizó a Centeno no tener que llegar al Congreso a solicitar ampliaciones ni endeudamiento para sufragar gastos, incluso cuando la recaudación prevista no se cumplió.

Eso no significa que no haya habido discrepancias con respecto a los ingresos. Durante ese año Centeno y el titular de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), Miguel Arturo Gutiérrez, no lograron un consenso con respecto a la meta de recaudación fiscal. Mientras el entonces Ministro refería a lo previsto en el presupuesto, Q43.6 millardos, como lo establecía el presupuesto; la previsión de Gutiérrez era de 42,085 millardos. Es por ello que el superintendente se mostró satisfecho cuando, a finales de año, la recaudación alcanzó los 42.9 millardos. Centeno, por el contrario, indicó que se había quedado por debajo de lo previsto y que había sido necesario recurrir a ahorros del Estado en el Banco de Guatemala para cubrir esa diferencia.

“De cualquier manera no fue una cantidad muy grande y no se tuvo que recurrir a deuda”, señala Barrientos.

Cuando el plan no resulta

Financiar el presupuesto con bonos del tesoro o préstamos puede convertirse en un factor atractivo para las agrupaciones políticas, ya que un porcentaje del endeudamiento siempre va encaminado a la ejecución de obras en la provincia, que implican la participación de los Consejos de Desarrollo y de alcaldes miembros de los partidos representados en el Congreso. Con ello se mejora la imagen ante los electores en las comunidades. En el pasado se ha demostrado que este mecanismo permite a los políticos obtener comisiones de los contratos, como se estableció en 2005 con el Programa de Apoyo Comunitario Urbano y Rural (Pacur), en el que eran los mismos diputados quienes gestionaban las obras.

En un informe del Icefi en el que se detallan las causas de los fracasos financieros del Gobierno, se explica que la politización del manejo de las finanzas es uno de los factores. Durante el primer año de Gobierno, cuando Gudy Rivera, era el presidente del Congreso, el Ejecutivo logró que se le aprobara un presupuesto de Q66.99 millardos. Sin embargo, los diputados no aprobaron las fuentes de financiación.

Además de la proyección de los impuestos  —mayores de lo que en realidad se recaudaría, como en el año anterior—, se establecía una deuda de Q7.32 millardos.  Se desglosaba en Q5.4 millardos en bonos del tesoro, Q509.84 millones en préstamos de gobiernos extranjeros y Q6.81 millardos en préstamos a organismos internacionales. Aun así, sólo en el caso de los bonos había un artículo en ese decreto que autorizaba al Ejecutivo para su emisión.

A criterio de Barrientos, esto se debió a que ya habían identificado la práctica del Gobierno y les desagradaba la idea de no tener ningún control sobre la ejecución de obras. Ello provocó que oficialistas y opositores lograran consensos para no aprobar el endeudamiento previsto en ese momento por el Gobierno.

“Yo no recuerdo que nada de eso haya ocurrido”, expresa Rivera, quien atribuye a la falta de consenso entre bancadas el que no se hayan aprobado las fuentes de financiamiento. .

Sin embargo, desde antes de junio de 2012 corrieron rumores sobre una inconformidad dentro de la bancada oficial, en especial de los diputados departamentales más allegados al entonces ministro de Comunicaciones y próximo precandidato del PP, Alejandro Sinibaldi, que alegaban que casi no se les asignaban obras a sus departamentos y que la mayoría de éstas se encontraban en manos de los congresistas más cercanos a la vicepresidenta Roxana Baldetti.

En noviembre de 2013 no se aprobó el presupuesto del año siguiente, situación que se convertiría en el apuro monetario más grande que ha tenido la gestión del PP hasta ahora.

El último trimestre de 2014 estuvo lleno de protestas y pronunciamientos de entidades del Gobierno y autónomas por los atrasos en el pago de salarios, y por la falta de insumos —como gasolina para el Ministerio de Gobernación—.

El Gobierno responsabilizó de la crisis al Congreso que hasta el momento no había aprobado el endeudamiento. Según Abelardo Medina, economista del Icefi, la crisis era real, pero no a los niveles que el Gobierno pretendía con el afán de presionar al Legislativo. Mientras que Roberto Alejos sostiene: “Era una manipulación a los diputados”.

La unión de los contrarios

El oficialismo pudo ver una salida a sus problemas hasta el 28 de noviembre del año pasado. Con el apoyo de Libertad Democrática Renovada (Lider) y Todos, el PP aprobó un presupuesto de Q70.6 millardos para 2015, incluida una deuda de Q12.15 millardos (Q2.2 millardos para terminar de pagar el presupuesto de 2014), una meta de recaudación de Q54.7 millardos y Q3.7 millardos de otros ingresos.  Además, se incrementó el impuesto a la distribución del cemento y el impuesto a las regalías mineras. También se creó el impuesto a la telefonía que consiste en el pago de Q5 mensuales por cada línea telefónica. Su recaudación significaría cerca de Q2.5 millardos incluidos en las metas fiscales.

Las pláticas originalmente eran con la bancada de la UNE, con la cual ya habían logrado consensuar la Junta Directiva para 2015. Sin embargo, mientras se ponían de acuerdo, Lider ofreció un mejor trato y la alianza en ese momento fue con ellos.

Según Roberto Villate, jefe de bloque de Lider y Roberto Alejos, representante de Todos, el problema para el PP fue que la UNE estaba haciendo exigencias demasiado altas y eso obligó al PP a decidirse por ellos que no exigían prebendas a cambio de sus votos.

Barreda asegura que las exigencias de la UNE implicaban una serie de candados que le impidieran al PP contar con excedentes de recursos para destinarlos a la campaña electoral. Entre ellas eliminar las compras por excepción, que los fideicomisos se sujetaran a la Ley de Compras y contrataciones, y limitar las transferencias a la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia.

También, “sólo por fregarlos”, dice Barrera, exigían establecer un límite a los gastos telefónicos, viajes y combustibles a altos funcionarios como ministros, viceministros y directores.

El endeudamiento que ofrecía aprobar la UNE era cerca de Q1.6 millardos menor, del de Q69 millardos. Pero la cantidad de votos que le daba la UNE y otros posibles colaboradores como los Compromiso Renovación y Orden (Creo) no llegaban a los 105 votos que el PP necesitaba para aprobar de urgencia nacional.

El Congresista de la UNE argumenta que el gran ganador de esto fue Lider, que “ya da por hecho que ganará las elecciones” y contará con las fuentes de financiamiento que le representan los nuevos impuestos sin haber sufrido el desgaste político que implican, sino haber dejado al PP pagar ese costo.

Aun sin tomar en cuenta las declaraciones de Barreda sobre el supuesto financiamiento de las campañas electorales, a Lider le convenía la aprobación del presupuesto. De pasar a segunda vuelta electoral, sin que este presupuesto se hubiera aprobado, al partido de Manuel Baldizón le habría tocado cabildear con sus contrincantes electorales un presupuesto para 2015 o repetir el de 2013, hecho a las necesidades del PP y Q13 mil millones más bajo que el actual.

Y, ¿qué ganó Todos? En la opinión de Barreda, nada. El diputado de la UNE considera que fue una manera de desquitarse contra ellos por la alianza que hicieron con el PP por la Junta Directiva, pues en esa ocasión todo apuntaba a que, con el apoyo de la UNE, Lider y otros bloques más pequeños, Alejos sería presidente del Congreso.

Alejos, en cambio, dice que su partido apoyó porque preferible aprobar el presupuesto de cada año que repetir el anterior, ya que esta última opción implica menos mecanismos de transparencia y da lugar a vicios como fraccionamiento de compras para no licitar, y transferencias sin control dentro de las dependencias del Gobierno.

“Con ese presupuesto de 2013, hasta el más santo peca”, complementa el jefe de bancada de Lider, en referencia a la permisividad para transferencias que tenía. Sin embargo acepta que en caso de ganar las elecciones es preferible contar con este presupuesto que el de 2013.

En lugar de eso, hay un presupuesto aprobado en el que todo indica que por cuarto año consecutivo no se alcanzarán las metas de recaudación, pero que no importa porque al final siempre ha sido la deuda la que ha hecho posible que el presupuesto siga funcionando.

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El presupuesto de 2015 está financiado, incluso con el casi inminente déficit de recaudación que se espera para fin de año, y sin contar si los fallos de la CC son a favor o en contra de los nuevos impuestos. La razón es que se tienen los más de Q12 millardos entre bonos y préstamos, que contribuyen como cada año a cubrir el gasto estatal… ¿Y lo que se debe? Ya verán otros gobiernos cómo ajustar las amortizaciones en sus presupuestos. Probablemente deban recurrir a más deuda para lograrlo.

 

Presupuesto financiado a pesar del déficit fiscal
El casi inminente déficit fiscal que le espera al Estado en 2015, no significa un déficit de Recursos. La razón es que sería demasiado difícil que el Gobierno ejecutara el 100% de su presupuesto. Aun si el Gobierno lograra repetir una ejecución de ese tipo, Q2.63 millardos podrían regresar a las arcas del Estado, gracias a un endeudamiento de más de Q12 millardos.
Deuda interna Q4,000,000,000  
Deuda externa Q8,153,168,372  
Otras fuentes de financiamiento Q3,745,704,828  
Meta de recaudación Q54,701,126,800  
Total de ingresos Q70,600,000,000  
Estimación de déficit fiscal   Q2,641,980,000
Ingresos menos déficit fiscal Q67,958,020,000  
     
Ejecución máxima alcanzada por el Gobierno de Otto Pérez Molina 96.13%  
Monto Q65,328,044,626  
Diferencia Q2,629,975,374  
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas    
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