La inconclusa e ideologizada política de desarrollo rural

Otto Pérez Molina cree tener sobre la mesa todo lo que se necesita para pasar a la historia como el estadista visionario que logró lo que ningún otro gobernante ha hecho: instaurar una política de desarrollo rural que convenza (y convenga) tanto a los millones de campesinos que por siempre han luchado por salir de la pobreza, como a los grandes terratenientes que históricamente se han opuesto a cualquier intento de esa naturaleza.

A Adrián Zapata, un antiguo jefe político de la desaparecida guerrilla que en 1996 se incorporó a la vida académica, le encomendó diseñar los planes y estrategias que le permitan alcanzar su objetivo. En menos de cinco meses, como Comisionado Presidencial para el Desarrollo Rural Integral,  Zapata construyó al menos en papeles la arquitectura básica para un modelo nacional de desarrollo rural.

Elaboró un plan para "activar y adecuar" la política aprobada en 2009 por el presidente Álvaro Colom (nunca implementada), a la que añadió un programa para fortalecer la economía campesina y otro para promover la inversión privada en territorios rurales: los componentes con los que la administración Pérez Molina pretende convencer a unos y a otros de la viabilidad de su política.

Como tercer elemento, la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia, a cargo de Elmer López Rodríguez, un académico afín a Zapata, escribió un borrador de lo que se pretende sea la Política Agraria del país, el instrumento político que permita resolver la histórica conflictividad generada por la inequitativa distribución y tenencia de la tierra.

Aunque en un principio el Partido Patriota rechazó la iniciativa de Ley del Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral, conocida como 4084, por no coincidir con sus principios ideológicos, Zapata convenció al Presidente de que su aprobación era “urgente e indispensable”, ya que sin esa normativa la política no tendría marco jurídico y por lo tanto no pasaría de ser una declaración de buena voluntad”. De ahí que de la noche a la mañana, al menos en discurso, el partido oficial anunció su disposición de aprobar esa ley.

Otro de los argumentos que el Comisionado esgrimió para convencer al Presidente a favor de la 4084 es que la iniciativa contempla crear el marco institucional que el Estado necesita para echar a andar una política de esa envergadura: un Ministerio de Desarrollo Rural, que será el encargado de ejecutar la política y del que dependerán todas las instituciones relacionadas con ese tema.

Un Ministerio que deberá contar con un presupuesto que nadie se atreve a cuantificar aún pero que según cálculos de académicos y conocedores, para que sea efectivo deberá superar el 5% del Producto Interno Bruto del país.

Al menos tres fuentes del Gobierno aseguran haber escuchado a Pérez Molina decir que si la iniciativa 4084 no es aprobada, promoverá ante el Congreso una reforma a la Ley Orgánica del Ejecutivo para crear el Ministerio de Desarrollo Rural. Zapata, aseguran las fuentes –y él no lo niega-, acaricia la idea de ser el primero en ocupar ese cargo.

La puesta en escena de los elementos básicos para impulsar el desarrollo rural integral, que contemplan el qué, el cómo y con qué (la política, la ley y el Ministerio), ha sido apenas la primera, y quizá la más fácil, de las fases que se deben cumplir para alcanzar el objetivo. Las que faltan, que van desde la aprobación de la 4084, hasta la instalación del Ministerio de Desarrollo Rural y la aprobación y ejecución de las políticas conexas, se antojan cuesta arriba y espinosas.

Alrededor de ese intenso proceso se conjugan los intereses políticos, económicos y sociales, definidos por las posiciones ideológicas de los principales actores respecto a la discusión y definición del modelo de desarrollo rural que más conviene implementar, así como del carácter y contenido de las políticas específicas que deben acompañar la implementación del mismo.

De momento, Pérez Molina confía que Zapata es el estratega político que le ayudará a lograrlo; Zapata, por su parte, quiere confiar en que el Presidente resistirá a las presiones del poderoso sector empresarial que insiste en vetar cualquier proyecto de desarrollo rural que no sea el propio. A él también le ilusiona que su nombre pase a la historia.

El modelo

Zapata identifica al Presidente como un político "comprometido", dispuesto a "hacer lo que sea necesario" para sentar las bases del desarrollo rural y sacar de la pobreza a los más de seis millones de guatemaltecos que viven bajo esas condiciones en las zonas rurales del país.

Por eso, dice, en octubre del año pasado Pérez Molina aceptó la propuesta de abordaje metodológico que le fue planteada por las universidades Rafael Landívar y San Carlos, para encontrar las "intersecciones" entre los dos modelos de desarrollo rural impulsados por los principales actores del proceso: el de los campesinos, que se basa la economía campesina, y el del sector empresarial, que se enfoca en la inversión privada en las zonas rurales.

Tras su triunfo en las urnas, Pérez Molina ratificó su compromiso con las universidades, nombró a Zapata como Comisionado Presidencial y le encomendó echar a andar la "hoja de ruta" que él mismo, como director del Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos, había diseñado meses atrás con la Landívar.

Aunque reconocen los elementos contradictorios de ambos modelos, las universidades sostienen que no son del todo antagónicos y proponen identificar los puntos en común para alcanzar consensos básicos.

De ahí que el modelo propuesto por Zapata, y apoyado por Pérez Molina y parte de su Gabinete, se base en la economía campesina y en la inversión privada en los territorios rurales. Esas, según el Comisionado, "son las intersecciones que responden a los aspectos críticos en contradicción" entre ambos modelos.

Previo a esto, reconoce el Comisionado, es preciso combatir el más feroz y siniestro efecto de la pobreza: el hambre y la desnutrición infantil que según el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, cada día se cobra la vida de 38 niños menores de cinco años. Ello, señala Zapata, se abordará a través del "pacto contra el hambre", la iniciativa del Gobierno para garantizar la alimentación y salud de las madres en proceso de gestación y los niños hasta los dos años de vida.

Según las previsiones anunciadas por el Gobierno -las cuales son ratificadas por el Comisionado-, por medio de este programa en los próximos cuatro años la desnutrición infantil se habrá de reducir en un 10%. Algo poco creíble si se toma en cuenta que en lo que va del año la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional reconoce que no ha arrancado con los programas destinados para ello.

El siguiente paso se refiere al desarrollo de la economía campesina, o lo que Zapata denomina como "el sujeto priorizado", es decir, el elemento central y más importante de la política de desarrollo rural. Esta consiste en coordinar una serie de acciones y estrategias gubernamentales que permitan el desarrollo de la familia campesina para pasar de la extrema pobreza a la pobreza, y de la pobreza a la producción y el mercado.

"Es imposible que salgan de esas condiciones vía mecanismos de mercado”, anota el Comisionado. “Solo es la intervención del Estado, vía política pública, la que puede impulsar la economía campesina a condiciones de ser excedentaria y a aprovechar la economía de mercado".

La idea es dotar a las familias campesinas de herramientas técnicas y humanas para que, a través de las diferentes actividades económicas que se producen en las zonas rurales (que no solo agrícolas), pasen de la infrasubsistencia a la subsistencia. Es decir cubrir las necesidades mínimas de alimentos apenas suficientes para sus familias, a producir "un poco más" de lo que necesitan para la subsistencia, con lo que puedan insertarse en el mercado.

"Si se logra sacar de la pobreza a los campesinos se avanzará sustancialmente en el desarrollo rural y en el desarrollo humano", y "de esta forma estamos correspondiendo a la reivindicación campesina que las organizaciones negociaron con el Gobierno anterior, porque estamos priorizando la economía campesina como eje central de la política de desarrollo rural", dice Zapata.

La inversión privada en territorios rurales, el otro elemento del modelo, según la propuesta del Gobierno, tiene que responder a criterios "básicos e imprescindibles": respeto al Estado de derecho y certeza jurídica; sostenibilidad ambiental; equidad en la distribución de la riqueza que produce, es decir, generar empleos decentes y dignos; generar ingresos fiscales; beneficiar directamente a las comunidades aledañas; y que en el caso de que sea el patrimonio del Estado el que esté en juego, que se considere el criterio de patrimonio estatal y la posibilidad de la participación accionaria del Estado en la explotación de esos recursos; respeto a la multiculturalidad, recuperando el espíritu de las consultas comunitarias de acuerdo a lo que establece el Convenio 169 de la OIT; y la competitividad, por medio del bien común, la responsabilidad intergeneracional y las mejoras prácticas internacionales.

A la luz de ese marco, señala Zapata, se debe analizar la explotación minera, las hidroeléctricas, las obras de infraestructura, los cultivos de exportación, y toda aquella actividad empresarial que se desarrolle en los territorios rurales.

Si la inversión privada se rige bajo lo establecido en la política de desarrollo rural, y las organizaciones campesinas “ceden a su radicalidad”, "consideramos”, dice Zapata, “que se podrán hacer las dos cosas al mismo tiempo".

Humberto Preti, uno de los más radicales líderes históricos de la Cámara del Agro, enemigo acérrimo de las organizaciones campesinas vinculadas a los grupos de izquierda, y promotor y abanderado del modelo de inversión privada para el desarrollo rural,  cree que “no hay que descartar ningún modelo”, pero insiste en que el que propone el sector que históricamente ha representado es el más adecuado porque “es el que ha demostrado que genera riqueza”, que saca a los campesinos de la pobreza y que “hasta carro” podrían llegar a poseer los beneficiados.

La inversión privada, ya sea a través de hidroeléctricas, minerías o cultivos de exportación, basada en la competitividad y en “estimular las potencialidades de la gente” (“no sus necesidades”) para que “adquieran valor agregado”, explica, “es lo único que los va a sacar de la pobreza”.

“Nuestro modelo es odiado por los grupos de izquierda, porque mete al campesino a la empresarialidad, y eso no les gusta”, y tampoco les gusta porque promueve “la asociación” (que no la organización) de los campesinos para que cultiven sus parcelas y vendan su producción a las grandes empresas que “les garantizaría comprarles todo lo que produzcan, y hasta conseguirles créditos y asistencia técnica”, señala.

Y aunque asegura que su pensamiento político ha evolucionado y sus posiciones ideológicas se han moderado, y que ya no es “tan extremista” como cuando le tocó presidir la Cámara del Agro y el Cacif, durante los últimos años de la guerra interna, en la cual “por las circunstancias tenía que ser más radical porque no se podía dar concesiones de ningún tipo”, admite que le cuesta aceptar que Adrián Zapata sea el hombre designado por Pérez Molina para promover el desarrollo rural.

“Yo no puedo pensar igual que Adrián, que fue jefe de la URNG. Aunque amigos como Héctor Rosada me han dicho que él es la persona ideal porque conoce mucho del tema, yo creo que lo que él conoce es el modelo socialista de un montón de lugares, fracasados todos”.

“Honestamente no creo que de él (de Zapata) venga la idea de impulsar un modelo mixto. Pero si así es, pues qué bueno. Muchos de ellos (los ex guerrilleros) han cambiado de mentalidad”, igual que él, admite.

Del lado del sector campesino, la propuesta del Gobierno es vista, como mínimo, con desconfianza.

“No es nada nuevo”, dice Daniel Pascual, líder del Comité de Unidad Campesina (CUC) y de la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC). La política de desarrollo rural promovida por Zapata, “es lo mismo que presentó Colom en 2009, y que por falta de voluntad incumplió”.

Juan Tiney, de la Coordinadora Nacional Indígena y Campesina (Conic),  dice que el único modelo de desarrollo rural viable “es la reforma agraria”. No precisa qué tipo de reforma agraria es la que más convendría aplicar en el país, pero asegura que debiera ir acompañada de “todo el apoyo del Estado” y sus instituciones para que los campesinos puedan salir de la pobreza. “El modelo empresarial ha empobrecido al país en el último siglo, y el Estado siempre ha apoyado a las grandes empresas”.

A ello se debe, dice Tiney, que “todos los gobiernos hablen de desarrollo rural, pero ninguno haya hecho nada por lograrlo. Hay desprecio por lo campesino, hay indiferencia”.

Solo una decidida intervención del Estado, que implique inversión pública en desarrollo social y rural, combate al hambre y la desnutrición, infraestructura, tierras y recursos productivos, podrá lograr que funcionen los “modelos teóricos” que promueve el Gobierno, asegura Tiney.

Para lograr eso, agrega –y coincide con Pascual en ello- el primer paso es la aprobación de la ley 4084. Esa, sostiene, “es nuestra propuesta, nuestro proyecto. Tardamos diez años en trabajarlo, en ponernos de acuerdo, en consensuarlo con los diferentes sectores. Esa ley es el camino para afrontar el tema de la pobreza, la miseria y la insalubridad en el campo”.

El veto

La noche del 16 de mayo, los directivos de Cacif en pleno llegaron a Casa Presidencial. Quienes estuvieron presentes en esa reunión aseguran que sin mayor preámbulo los representantes del sector empresarial pidieron a Pérez Molina abstenerse de hacer la presentación pública del plan para activar y adecuar la política nacional de desarrollo rural, que el Gobierno tenía previsto lanzar al día siguiente.

La petición no tomó por sorpresa al Presidente. Desde una hacía una semana sabía qué era lo que los empresarios le demandarían e intencionalmente fijó para ese día y hora la audiencia en la que recibió a los representantes de una parte del gran capital del país.

Con ese rostro impasible que le caracteriza -mezcla de seriedad y una sonrisa que se puede antojar burlona (o de absoluta seguridad en sí mismo)-, Pérez Molina escuchó los argumentos de los bravos empresarios que, conscientes del poder que ostentan, vetaban la política que el Gobierno pretendía oficializar, o mejor dicho, lo que creían que iba a ser presentado en pocas horas por el Gobierno.

Fuentes del Gobierno y del sector privado aseguran que los empresarios "se asustaron con el petate del muerto".

Un par de semanas antes de esa reunión, a las manos de los directivos de la Cámara del Agro, la cual aglutina a la mayoría de terratenientes del país, llegó una copia del borrador de la política agraria que elaboró la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia. Esa copia aún no había sido discutida por el Gabinete de Gobierno y seguía siendo eso, "un borrador". Todavía hoy tiene ese estatus.

"Creyeron que lo que se iba a presentar el 17 de mayo era la política agraria, y eso los asustó porque en ese documento se habla de tribunales agrarios, confiscaciones, impuestos a tierras ociosas, y esas cosas que consideran sacadas de un manual de comunismo, y por eso actuaron", cuenta un finquero del norte del país que aunque no pertenece a la Cámara, tiene "amplios contactos" con sus afiliados.

El borrador, que para entonces ya empezaba a circular entre algunos miembros del Gobierno, les había sido filtrado a los terratenientes por alguno de los tantos funcionarios de la Administración afines a ellos, que además de rechazar el contenido del documento, "ven de reojo a los izquierdistas" que colaboran con el Presidente (Zapata, entre ellos) según un miembro del Gabinete.

El 9 de mayo, el mismo día en que pidieron audiencia a Pérez Molina para manifestar su rechazo a lo que el Gobierno hacia en materia de desarrollo rural, los directivos de la Cámara presentaron ante la Corte de Constitucionalidad un recurso de inconstitucionalidad en contra del Acuerdo Gubernativo 196-2009, por medio del cual el gobierno de Álvaro Colom oficializó la política nacional de desarrollo rural integral. El recurso aún no ha sido resuelto.

Los argumentos de los empresarios son los mismos que han esgrimido desde 2009, cuando la Administración Colom aprobó la política: viola el derecho de propiedad privada, limita la productividad del país, genera incertidumbre jurídica.

Tras escucharlos, el Presidente calmó a los empresarios y les aseguró que estaban equivocados, porque la política agraria apenas era un borrador, “una propuesta que habrá que discutir”. Acto seguido pidió a Zapata -quien permaneció a su lado durante la reunión- que les explicará de forma detallada el "plan para activar y adecuar" la política de desarrollo rural que presentarían al siguiente día.

El 17 de mayo, los directivos del Cacif fueron los primeros en llegar al acto de presentación de la política de desarrollo rural del Gobierno. Ocuparon los lugares de la primera fila, y escucharon con solemne atención los discursos oficiales.

Un mes y medio después, el 4 de julio, ratificaron su veto. Ante los diputados que integran la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso, advirtieron que de ser aprobada la ley 4084, la impugnarían ante la Corte de Constitucionalidad por estar plagada de inconstitucionalidades.

“Es una propuesta anti-técnica que viola las garantías constitucionales como el respeto a la propiedad privada, la descentralización, la igualdad ante la ley, y además, interfiere con funciones de la Junta Monetaria y del Consejo de Ministros”, argumentó Andrés Castillo, presidente del Cacif.

El borrador

El documento que contiene "el borrador" de la política agraria, el mismo que paró el pelo a los directivos del Cacif, está dividido en siete partes contenidas en 48 páginas en cada una de la cuales, marcado con un sello de agua extendido en toda la hoja, se recuerda lo que es: un borrador. Fue elaborado por la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia, en base a una "orientación" precisa de Pérez Molina: "ser absolutamente respetuosa del marco constitucional vigente".

Es apenas una de las once políticas públicas que se deben desprender de la política nacional de desarrollo rural, pero quizá la que más polémica genera entre campesinos y terratenientes, y quienes se identifican con una u otra postura.

(Las otras políticas públicas sectoriales que contempla la propuesta de desarrollo rural, son la política agrícola, pecuaria, forestal e hidrobiológica; política económica; política social; política laboral; política de participación social y desarrollo político; política de reducción de vulnerabilidad y gestión de riesgos; política de soberanía alimentaria; política cultural; política socioambiental; y política de equidad de género).

Según el documento, el Gobierno concibe la política agraria como "un componente del desarrollo rural integral, que recoge los objetivos, acciones estratégicas e instrumentos que, en su conjunto, pretenden facilitar y ampliar el acceso a la tierra y a otros activos productivos y alcanzar la certeza y seguridad jurídica sobre la tenencia, posesión y propiedad de la misma, con la finalidad de atender la conflictividad agraria y reducir sus expresiones visibles, los conflictos".

La política agraria propone la creación de un "banco de tierras" que concentre las fincas que el Estado vaya adquiriendo (comprando, recuperando, expropiando), del cual echará mano para adjudicar tierras a los campesinos que la necesiten para su subsistencia en las modalidades que se adaptan a cada caso en particular: de forma gratuita, en arrendamiento con opción de compra, o en venta, según la capacidad de pago de los beneficiarios. Para evitar que las tierras sean vendidas a terceros o utilizadas para fines ajenos al desarrollo rural, el Estado se reservará el dominio de las fincas y parcelas otorgadas.

Por medio de una ley específica, se garantizará "el acceso pleno de las mujeres a la propiedad, copropiedad, tenencia, uso y usufructo de la tierra, priorizando a las mujeres rurales".

La política en ciernes también buscar resolver el colonato. Ese "sistema de producción de carácter pre-capitalista y anacrónico, en el que los campesinos mantienen una relación semi-feudal de servidumbre en una unidad productiva". O dicho en otras palabras: fincas en donde los campesinos, a los que se les denomina mozos colonos, son considerados como parte de los activos de la propiedad, igual que los animales o los instrumentos de labranza, y que a cambio de un lugar para vivir y cultivar sus alimentos, otorgan su fuerza de trabajo sin recibir pago a cambio.

Para modificar esa situación, y que los campesinos recuperen su condición de ciudadanos, se propone que el Estado genere  convenios para que los colonos puedan adquirir tierras en propiedad para trabajarlas, y transformar el sistema del colonato a economía campesina. "Con esto se busca modernizar las relaciones productivas en el campo para que se ajusten a las nuevas dinámicas de desarrollo en la región".

Para hacer operativa la política, se contempla la creación de un "fondo de garantías" que permita al Estado comprar tierras para facilitarlas a los campesinos, modificar el Impuesto Único Sobre Inmuebles (IUSI) para "incentivar el dinamismo y la transparencia del mercado de tierras y con el propósito de modernizar el agro en beneficio del desarrollo rural integral". Es decir, ajustar el impuesto a las capacidades productivas de las fincas.

El “banco de tierras” que se propone, se nutrirá con los terrenos baldíos, los "excesos identificados en propiedades particulares", la expropiación por parte del Estado de tierras que sean utilizadas para actividades ilegales o que haya sido "mal habidas", así como por la compra de fincas a bajo costo.

"Las tierras del banco de tierras nacionales se destinarán exclusivamente a procesos de adjudicación gratuita a comunidades, grupos de campesinos o campesinos en lo individual, ya sea en propiedad o en usufructo, y los beneficiarios, salvo la cesión de derechos por herencia familiar, no podrán enajenarlas bajo ninguna circunstancia. Estarán sujetas a la tutelaridad del Estado".

También se plantea el establecimiento de un fondo público para restituir sus propiedades a los campesinos y comunidades que han sido despojados de sus tierras por "razones de naturaleza política, económica o social", debido a que se reconoce que "la restitución de derechos o compensación es una obligación del Estado como mecanismo para subsanar errores propios, ya sea por acción u omisión, y como medio de justicia para quienes se han enfrentado a esa situación".

Además se plantea la aprobación de una Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra, y la reestructuración del Registro de Información Catastral (RIC) y del Registro General de la Propiedad para acelerar el proceso catastral y dotar de certeza jurídica la propiedad de la tierra.

Para resolver la conflictividad agraria, se propone la elaboración de "una legislación agraria sustantiva y adjetiva", que incluya la aprobación de un Código Agrario, tribunales agrarios, una fiscalía agraria y una procuraduría agraria, esta última con carácter autónomo y de carácter social "dedicada a la defensa de los derechos de los sujetos agrarios".

La propuesta también contempla la facilitación de asistencia técnica permanente y dirigida, créditos productivos a bajo costo y alianzas público-privadas para promover el acceso a los mercados. Lo indispensable para hacer producir la tierra y sacar de la pobreza a los campesinos beneficiados.

El sesgo

Un país como Guatemala, con características tan del realismo mágico como el Macondo de Gabriel García Márquez, tiene decenas de causas y razones para comprender por qué más de la mitad de sus 14,4 millones de habitantes viven en la pobreza; por qué la tierra está tan concentrada;  por qué uno de cada dos niños menores de cinco años padece de desnutrición crónica; y por qué ninguno de los planes, programas, proyectos y estrategias de desarrollo rural que se han escrito, diseñado e impulsado durante el último siglo se han podido echar a andar.

Todo depende de quién explique esas causas y razones, en base a qué valores, intereses e ideología lo haga, pero fundamentalmente cuánto afecte sus bolsillos. Y según la posición en que se encuentre, así serán los matices que se desprendan de sus razonamientos: tan relativos la como teoría de Einstein.

“Para unos hablar de desarrollo rural y política agraria es hablar de comunismo, y para otros es cuestión de concluir la tarea inconclusa de la Revolución de 1944. Eso habrá que superarlo”, señala el comisionado Adrián Zapata, quien confía en que “a pesar de las posiciones radicales de ambos –campesinos y terratenientes- hay que entrarle a la discusión” hasta alcanzar un “gran acuerdo nacional”.

El tema agrario, agrega, “siempre ha sido un campo de confrontación” debido a la “enorme carga ideológica” que domina a la Guatemala polarizada, en donde unos se creen los buenos y ven a los otros como los malos, y viceversa.

Lo que ha impedido a los guatemaltecos alcanzar el desarrollo rural, reconoce Humberto Preti, es la “ideologización” con la que campesinos y terratenientes han abordado el tema desde siempre. “Hay una intransigencia de las dos partes: unos que quieren todo gratis, y los otros que no quieren dar ni un centímetro. Esa polarización no terminará nunca si no ceden ambos”. Y porque, resume, “el problema de Guatemala es que no tenemos una visión de país”, tres o cuatro puntos en los que “todos coincidamos y estemos dispuestos a sacar adelante”.

Los líderes campesinos también reconocen que los sesgos ideológicos han sido grandes obstáculos a vencer. Tiney lo matiza con pragmatismo: “Nuestra ideología es la del hambre, la de la explotación, la del subdesarrollo. La de ellos, en cambio, es la del pisto, de la mezquindad”.