La empinada cuesta de enero de las finanzas públicas

Los ministros de Finanzas, María Castro; de Educación, Cynthia del Águila; y de Salud, Jorge Villavicencio; llegaron el martes al Congreso a una reunión de jefes de bloque en busca del apoyo de todas las bancadas para una ampliación presupuestaria de Q1,500 millones: Q500 millones para Salud, y Q Mil millones para Educación. Un presupuesto del 2014 que de aprobarse la extensión, alcanzaría los Q68,485 millones. El jueves, tras negociaciones internas y la presión de las movilizaciones y bloqueos de los sindicatos, los ministros obtuvieron la presa que perseguían, pero aún quedan muchas pendientes.

En 2013 las finanzas del gobierno estuvieron marcadas por el fracaso al no alcanzar la meta de recaudación tributaria. Ingresaron Q2,800 millones menos de lo esperado, tras completar la implementación de la Reforma Fiscal. Pese a esto, el Ejecutivo buscó, a través de la bancada oficial, la aprobación de un presupuesto para este año de Q70,564 millones. Ante la imposibilidad de lograr los consensos necesarios con los bloques legislativos optaron por la ratificación de dos préstamos de US$437.2 millones, para finalizar el 2013, y buscar este año una ampliación presupuestaria para Educación y Salud.

Tanto Villavicencio como Del Águila han admitido que este incremento sólo alcanza para cumplir con compromisos salariales pactados el año pasado con los sindicatos.

El aumento no representa más compra de medicamentos, material médico quirúrgico, ni la ampliación de la atención primaria en centros de salud. Tampoco la contratación de más docentes de preprimaria y primaria, ni un aumento en los beneficiarios de refacción escolar, confirmaron los funcionarios.

El martes, la intervención de los ministros en el Salón del Pueblo, abarrotado por reporteros y personal de los ministerios, fue atendida por los cerca de 20 diputados durante una hora, entre réplicas que ya son comunes cuando este tema está en la mesa:

"Las proyecciones de ingresos tributarios han fracasado año con año, sería mejor utilizar las proyecciones más conservadoras", dijo Jorge García, diputado del bloque Todos, sobre la capacidad para financiar el incremento.

En esta misma línea, el pasado lunes, Carlos Muñoz, al frente de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), admitía en un citación del bloque Compromiso Renovación y Orden (Creo), su inquietud por cumplir con la recaudación esperada. Ante el señalamiento del diputado de ese bloque Carlos Fión, de que la población ya no está pidiendo facturas al darse cuenta que tiene que facturar más de Q112 mil para tener únicamente una devolución de alrededor de Q600, Muñoz expresaba su deseo de que  "primero Dios no pasé eso".

Durante la reunión de jefes de bloque, Luis Fernando Pérez, diputado del Partido Republicano Institucional (PRI) también reclamó que el aumento no es necesariamente para mejorar la cobertura o calidad, "ya lo decía el ministro de Salud (Villavicencio), sólo es un pequeño parche".

Impasibles, los ministros escuchaban las críticas de los diputados, consultando en ocasiones a sus viceministros: Edwin Martínez, viceministro de administración financiera; y Alfredo García, viceministro administrativo de Educación. Con el paso de los minutos, los señalamientos se fueron orientando a la desconfianza de los diputados en el uso de estos recursos. Los congresista Nineth Montenegro, de Encuentro por Guatemala (EG); Amílcar Pop, de Winaq; y Carlos Barreda, de Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), se concentraron en los antecedentes de falta de transparencia de las instituciones y los traslados de recursos entre instituciones.

Pop, quien inició un proceso de antejuicio contra Del Águila por no atender solicitudes de acceso a la información -el cual fue desestimado posteriormente-, recordó al igual que Barreda que el año pasado la cartera de Educación trasladó Q100 millones al Ministerio de Comunicaciones (CIV). Recursos que formaban parte de un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para construcción de escuelas, el cual estaba sin ejecutar y cuyo espacio presupuestario fue trasladado a Comunicaciones para la reconstrucción de 496 planteles.

Para el diputado Walter Félix, de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), la ampliación también era sospechosa por el posible destino final en la cartera de Comunicaciones del probable candidato del Partido Patriota, Alejandro Sinibaldi. "Ahora que nos acercamos nuevamente al proceso electoral, los recursos van a ir a parar a fines electoreros. Mientras que en la evasión fiscal no se tocan los intereses más fuertes. Esto no deja de ser un parche, si queremos que el Estado tenga recursos para cubrir los aspectos sustantivos de los Acuerdos de Paz. Los maestros, por ejemplo, en sus peticiones nos plantean 13 demandas, aquí tratamos sólo una, se dejan fuera otras que tienen que ver con problemas estructurales del país".

Las intervenciones de los diputados oficialistas del Partido Patriota (PP) fueron en cambio escasas y casi protocolarias. Tras la sugerencia de Barreda de que se realice una auditoría a las nóminas de empleados de Salud y Educación para detectar plazas fantasma, el diputado Manuel Barquín de la Gran Alianza Nacional (Gana) recorrió el circuito de mesas que llenaba el Salón del Pueblo. Con paradas estratégicas junto a los diputados de la UNE, Todos y PP, Barquín terminó su recorrido, para sentarse a la diestra del presidente del Congreso, Arístides Crespo (PP) quien moderaba la discusión. Tras el cabildeo de Barquín, el jefe de bloque del PP, Juan José Porras, en su única intervención aceptó la posibilidad de una auditoría:

“El partido oficial y la bancada piensan que se pueden tratar estos temas en el pleno”, dijo Porras escuetamente.  

Educación y Salud, la deuda siempre pendiente

En los últimos diez años se han presentado leves avances en la inversión social, en educación y salud. En 2004, el presupuesto del Ministerio de Educación representaba el 2.27 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), una década después el gasto en este rubro es del 2.73 por ciento del PIB.

La administración del PP ha replicado la tendencia de los últimos dos gobiernos (UNE y Gana) de iniciar su primer año con una baja en la inversión en el Mineduc, para luego continuar con un progresivo incremento en los años siguientes. Pese a esto, la inversión respecto al PIB todavía es menor a la experimentada en 2010 y 2011, los últimos años del gobierno de la UNE, cuando el gasto en este rubro representó el 3.04 por ciento y 3.08 por ciento del PIB.

De hecho, en el primer año de este gobierno hubo una disminución en el presupuesto de Educación del 3.29 por ciento, es decir Q337.7 millones menos. Para luego, el año pasado, tener un incremento del 7.37 por ciento,  Q730.34 millones más, y este año un leve incremento del 0.95 por ciento, un aumento de Q100.99 millones.

Aunque América Latina es la región más desigual del mundo, según las Naciones Unidas, su inversión promedio en educación es 5.37 por ciento del PIB, prácticamente el doble de la de Guatemala, según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) del 2010 entre 21 países.

La ampliación discutida en ese momento en el Congreso, admitió Del Águila, sólo alcanza para mantener en funcionamiento el Mineduc. Esto frente a las amenazas de cierre por huelga de planteles educativos por parte del Sindicato de Trabajadores de la Educación en Guatemala (STEG), encabezado por el dirigente Joviel Acevedo, lo cual ya se ha producido en algunos establecimientos en Sololá, Huehuetenango e Izabal.

En materia de Salud, en la pasada década, únicamente ha habido un aumento del 0.27 por ciento de la inversión respecto al PIB. Aunque en estos diez años hay un incremento sostenido del gasto en salud, en relación al total del presupuesto del Estado, las carencias continúan. En el MSPAS se replica la situación del Mineduc, en el primer año de este gobierno se experimentó una disminución de la inversión. El gasto en relación al PIB fue del 1.19 por ciento, menor que en 2011 con un monto 1.34 por ciento.

Para este año, tal y como estaba, sin ampliación presupuestaria, se produciría una disminución del 1.32 por ciento al 1.30 por ciento al repetirse el mismo presupuesto de 2013. Como lo afirmaba Villavicencio, durante la audiencia con los jefes de bloque y posteriormente en conferencia de prensa,  es una de las inversiones más bajas en Latinoamérica y a todas luces es insuficiente para la atención. Según datos de Cepal en 2008 el promedio latinoamericano de gasto en salud pública era de 3.2 por ciento del PIB.

Ante los reclamos de varios diputados de que la población llega a los centros asistenciales para recoger solamente recetas, pues nunca hay medicamentos, Villavicencio respondió al ser consultado por Plaza Pública:

"La gente se va con una receta a sus casa, en este momento no tenemos la capacidad como para comprar todos los medicamentos y que la gente reciba sus medicamentos de manera gratuita. No es posible con este presupuesto". El pasado 12 de enero en Escuintla, durante la presentación del segundo informe de gobierno, el Presidente le señaló lo mismo a Villavicencio: "Sabemos que la gente llega a los centros de salud y no hay medicinas, pero el Ministro está haciendo un gran esfuerzo", luego, el Presidente pidió un aplauso para el Ministro.

En el salón de los Pasos Perdidos, el martes, Villavicencio respondía impasible a la pregunta de si en algún momento se contemplará solventar la carencia de medicamentos en el sistema de salud pública: "En Guatemala tenemos cerca de 17,300 productos farmacéuticos, en ningún país del mundo se le da la receta al paciente y el Estado le da el medicamento. Es prácticamente imposible. Si queremos tener mejor salud, falta más plata".

A los problemas del Mineduc, se le suma la poca certeza sobre el número real de plazas de docentes del Ministerio. Del Águila aseguró que apoya la realización de una auditoría, adicional a la realizada por la Contraloría General de Cuentas todos los años, para determinar la cantidad de profesores en activo "con más detalle". La dirección de Recursos Humanos del Mineduc reportaba a inicios de 2013 un total de 123,545 maestros, sin embargo existen dudas incluso en las mismas autoridades sobre estas cifras, a raíz de traslados anómalos, jubilaciones y la posibilidad de plazas fantasma.

Mientras que en el MSPAS la ampliación busca cubrir a entre 14 mil y 15 mil trabajadores, que verían unificado su sueldo base con los ocho bonos adicionales que reciben como complemento, -el cual varía según el puesto, pero que en su mayoría apenas supera el salario mínimo de Q2,280 mensuales-. Villavicencio llama a esto "una ruta en la carrera del trabajador del salud", lo que en términos prácticos significa el paso de los salubristas de un empleo temporal al reglón 011 como trabajadores fijos.

En Guatemala hay 1.7 millones de niños sin acceso al sistema educativo y alrededor de 200 mil nacen anualmente en condiciones que los exponen a la desnutrición crónica, apunta un estudio sobre gasto social del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) y el Instituto Centroamericano para Estudios Fiscales (Icefi) . De los Q1,905 millones que Unicef invitaba a "blindar" contra las transferencias a inversión en obra pública, Q1,235 millones pertenecen al cumplimiento del pacto colectivo del Mineduc, que el Ministerio buscaba cubrir con la ampliación de los Q Mil millones, más readecuaciones internas en el presupuesto de la cartera, reduciendo algunos rubros no esenciales.

En esta ampliación solicitada por los Ministros permanecen, como grandes ausentes, los Q218 millones en prevención de la desnutrición crónica y prevención de la mortalidad materna y neonatal; los Q209 millones en útiles escolares, valija didáctica y alimentación escolar; y los Q243 millones para mantenimiento y reparación de edificios escolares. En total, Q670 millones señalados por Unicef como necesarios. 

La inversión actual del Estado representa un gasto de Q5.22 por niño al día. Pero, según Unicef, se requeriría de una inversión mínima de Q5.85 para mantener avances en el combate a la desnutrición y la cobertura en la educación, que este año ha tenido un retroceso en primaria y pre primaria a niveles de hace una década. Esto representaría una ampliación del gasto social de Q2,136.3 millones que ningún partido ha propuesto.

Cabildeos, reacomodos y posibles escenarios

De regreso a la reunión de los Ministros con los jefes de bloque, tras la ronda de interrogantes de los diputados, una bancada se reservó la última palabra. El bloque de Libertad Democrática Renovada (Lider), representado por el jefe de bancada Roberto Villate y el subjefe Leonardo Camey, se pronunció.

Villate, tras un largo rodeo sobre el apoyo de Lider a cualquier iniciativa que ayude a garantizar la transparencia del uso de los fondos públicos, da a conocer la propuesta de su partido para dotar de recursos al Mineduc y MSPAS sin ampliar el presupuesto: El traslado de Q1,500 millones del presupuesto del Ministerio de Comunicaciones, encabezado por el probable candidato presidencial del PP, Alejandro Sinibaldi.

Los diputados del PP, Todos, UNE y Creo, entre otros, ríen por la sugerencia de Villate. El ministro de Salud, Villavicencio increpa con el micrófono apagado al jefe de bloque de Lider. "¡Pero, qué le pasa!", parece decir mientras agita la mano en dirección de Villate, quien antes de retirarse llama "incapaz" al ministro.

Tras la reunión, el jefe de bancada del PP, Juan José Porras, acentúa parte de la estrategia para conseguir la ampliación. Parte del punto de que la discusión técnica de la reforma se ha agotado en la instancia de jefes de bloque, lo que procede es que se lea la iniciativa presentada en el pleno del Congreso y luego pase para su discusión a la comisión de Finanzas.

Esta sala legislativa está integrada por nueve diputados del PP, y uno de Líder, Creo, Une, Todos, Gana y un independiente. Para lograr un dictamen favorable requerirían de más de la mitad de los 15 votos de la comisión, bastando para su aprobación los diputados oficialistas.

En la tarde del martes, luego de la creación del municipio 336, San Jorge, en Zacapa, se buscó la lectura de las iniciativas de ley pendientes, entre ellas la 4810 que contempla esta ampliación presupuestaria, pero se declaró receso a la sesión hasta la mañana jueves. 

La deuda silenciosa

Solapadamente, frente a la necesidad de ampliar la asignación de recursos por parte del Ejecutivo, hay un agujero de Q3,334 millones en el rubro de "deficiencias netas" que el Ejecutivo no ha cancelado al Banco de Guatemala (Banguat) y que ha pasado casi desapercibido. La política monetaria del Banguat requiere una asignación anual por parte del Ejecutivo para establecer la cantidad de dinero en circulación y el tipo de interés fijado por el banco central.

La política monetaria es importante porque incide en el tipo de interés que cobran los bancos al realizar un préstamo y la falta de circulación de efectivo incide en el incremento en el precio de los productos - inflación.  Su herramienta para actuar es el aporte recibido por parte del gobierno central en el rubro "deficiencias netas".

Sin embargo, luego de que en 2012 fuera eliminado del presupuesto el pago de las deficiencias netas se arrastra una deuda de Q3,334 millones. El lunes pasado, tras la presentación del informe de estabilidad macroeconómica a la Junta Directiva del Congreso, el presidente del Banguat, Edgar Barquín, indicó que la falta de estos recursos hace más difícil mantener la inflación dentro de la meta propuesta para este año.

Barquín ha solicitado al presidente Otto Pérez y al presidente del Organismo Legislativo, Arístides Crespo, que se cumpla con la Ley Orgánica del Banguat y se paguen las deficiencias netas. Esto requeriría la emisión de bonos del tesoro por Q3,334 millones que hasta el momento están fuera de cualquier consideración dentro de los bloques  legislativos.

En este escenario, en donde incluso la ampliación presupuestaria por Q1,500 millones, esperando una mejor recaudación fiscal es muy complicada, la aprobación de nuevos bonos parece, también, cuesta arriba. Mientras tanto el Banguat interpuso un amparo en la Corte de Constitucionalidad para que le sean reintegrados estos recursos y se encuentra a la espera de una resolución de la Corte.

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Aprobación sin mayor discusión

En la sesión plenaria del  jueves 30, en medio de una jornada de marchas de docentes en todo el país, y la visita de los dirigentes sindicales Joviel Acevedo, (STEG) y Luis Lara (FNL) a diputados oficialistas y aliados, se dio la aprobación de la ampliación presupuestaria por Q1,500 millones. La estrategia fue el método expedito de una moción privilegiada propuesta por diputados patriotistas y aliados de Creo y otras bancadas.

Desde el inicio de la plenaria, el ambiente era favorable para el incremento presupuestario, mientras se buscaban firmas de última hora para la moción, diputados distritales del PP hacían tiempo. Una tras otra, las firmas se acumulaban al ir de una curul a otra, incluyendo además de los del PP a congresistas de Creo, Todos y Gana.

Durante la aprobación, en redacción final por artículos, el diputado Álvaro Trujillo, de Lider, propuso una enmienda para que la única forma de financiar el incremento a Salud y Educación fuera con ingresos tributarios ordinarios.

El resultado fue un rechazo de 95 votos en contra, seguido de la advertencia de Trujillo al Ejecutivo para que no busque nuevos bonos, préstamos o letras de tesorería, un aviso vano considerando la capacidad del oficialismo para concentrar intereses sectoriales entre las bancadas.

En cambio, sí se dieron los votos a una enmienda para evitar que los recursos ampliados puedan ser trasladados a otros ministerios. Una propuesta conjunta de Porras y Edgar Ajcip, diputado de Lider, con dedicatoria al Ministerio de Comunicaciones, pues protege de la principal preocupación de los partidos: el peligro de que los fondos sean reorientados a la cartera de Sinibaldi.

Con esta ampliación se quita un poco de pólvora a la bomba del Ejecutivo, pero ahora toca cumplir con la meta de recaudación de Q51,500 millones para financiarla. O el Ejecutivo deberá buscar otras salidas, entablar otras discusiones como la posibilidad de emitir bonos por Q3,334 millones, y, como último recurso, echar mano de Letras de Tesorería que pagan más intereses, para solventar la deuda con Banguat. La cuesta de enero es tortuosa. Mientras tanto, el gasto social sigue a la espera. En un escenario donde garantizar el funcionamiento de las instituciones parece difícil, ampliar el gasto social resulta imposible.

Con información de Rodrigo Baires.