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El mejor y el peor de los tiempos para el hambre

"...en el Gobierno hay un verdadero liderazgo para luchar contra el hambre, tanto por parte del Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan), Luis Enrique Monterroso, el corazón y la cabeza del Pacto Hambre Cero, como por parte de Roxana Baldetti, el látigo que lleva las riendas y consigue que el Pacto no se pare..."
La mayoría de las críticas sobre la ejecución defectuosa del Pacto Hambre Cero son reales, aunque sólo reflejan una parte de la verdad. La otra parte es que, a pesar de hacerlo mal, se ha hecho un poco mejor que antes porque ahora ha habido resultados positivos.
La cocina en una casa de San Juan Atitán, Huehuetenango.
Un poblador de San Juan Atitán, sostiene una carpeta con la información del Pacto Hambre Cero de la administración de Otto Pérez Molina.
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El mejor y el peor de los tiempos para el hambre

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“Es el mejor de los tiempos, es el peor de los tiempos, la edad de la sabiduría, y también de la locura; la época de las creencias y de la incredulidad; la era de la luz y de las tinieblas; la primavera de la esperanza y el invierno de la desesperación”. Esta excelente y contradictoria frase de Charles Dickens me sirve como anillo al dedo para ilustrar lo que pasa hoy en Guatemala con el hambre y las políticas de seguridad alimentaria y nutricional del Gobierno.

Guatemala, desde mi punto de vista, nunca ha estado mejor que ahora en relación a las políticas públicas contra el hambre, el marco legal, la prioridad política y la sensibilidad de la sociedad civil, los medios de comunicación y el sector privado. Los líderes del sector privado están realmente convencidos de que hay que reducir la desnutrición crónica y aguda para que Guatemala se pueda desarrollar y la economía crezca. Sus motivaciones son sobre todo económicas, muy diferentes de la justicia social que reclaman legítimamente los representantes de la sociedad civil campesina e indígena, pero todo vale si de acabar con el hambre se trata. Además, en el Gobierno hay un verdadero liderazgo para luchar contra el hambre, tanto por parte del Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan), Luis Enrique Monterroso, el corazón y la cabeza del Pacto Hambre Cero, como por parte de Roxana Baldetti, el látigo que lleva las riendas y consigue que el Pacto no se pare por la desidia de las administraciones ministeriales, las barreras burocráticas y las corruptelas locales. Decididamente, estamos en el mejor de los tiempos para luchar contra al hambre.

Y, sin embargo, apenas le daría un cinco raspado al Pacto Hambre Cero y al trabajo del Gobierno actual. Cinco sobre diez, se entiende. Antes no llegábamos ni al cinco, pero el cinco no es suficiente para mejorar rápidamente, de manera prolongada y con eficacia. Habría que hacer y podríamos hacer mucho, mucho más. Me entristece ver que un país como Guatemala, clasificado entre los de renta media por el Banco Mundial (ver la tabla 1), con empresas grandes y liderazgo a nivel regional, muchos jóvenes y adultos formados, cuadros técnicos del Estado muy competentes y una democracia funcional, tiene esos elevadísimos niveles de desnutrición infantil, que no le corresponden por nivel de desarrollo. Somos el sexto país del mundo con mayores tasas de desnutrición crónica infantil y fíjense en los Estados que nos acompañan: O han sido destruidos por la guerra o tienen un Estado casi inexistente. A Guatemala no le corresponde estar ahí ni tener la mitad de los niños y niñas desnutridos. El Gobierno podría ejecutar el Pacto Hambre Cero cien veces mejor de lo que lo está haciendo actualmente, y por eso vivimos el peor de los tiempos. Un tiempo en el que pudiendo hacer tanto, salvar tantas vidas, mejorar el futuro de tantos infantes, el Gobierno está haciendo tan poco. Mejor dicho, está haciendo cosas, pero muchas de ellas mal, tal y como recogen diversos informes (FUNDESA, Cer Ixim, Procuraduría de los Derechos Humanos, Alianmisar), columnistas y editoriales que han aparecido en fechas recientes (ver la editorial de Plaza Pública para un listado detallado).     

Tabla 1: Comparación de indicadores de desnutrición crónica, PIB per cápita e Índice de Desarrollo Humano para Guatemala (y otros países a modo de comparación)
 

1. UNICEF. Childinfo Nutritional Status (Febrero 2014). http://data.unicef.org/nutrition/malnutrition
2. Banco Mundial. Gross National Income per capita. http://data.worldbank.org/data-catalog/GNI-per-capita-Atlas-and-PPP-table
3. PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2014. http://hdr.undp.org/es

Volviendo de nuevo al mejor de los tiempos, Guatemala nunca ha estado tan bien en seguridad alimentaria y nutricional como el día en que usted lee esta columna. Aunque los primeros resultados positivos en la reducción de la desnutrición crónica hayan salido hace unos días y los capitalice el actual Gobierno, convendría sin embargo no olvidar que estos avances son el resultado de una dinámica institucional de largo recorrido (una década tal vez), que viene desde el gobierno de Alfonso Portillo y que fue luego sostenida de manera diferente por Óscar Berger, Álvaro Colom y actualmente por Otto Pérez Molina. Es de bien nacidos ser agradecido, y voy a justificar el por qué estamos como estamos hoy en el tema del hambre.  1. UNICEF. Childinfo Nutritional Status (Febrero 2014). http://data.unicef.org/nutrition/malnutrition 2. Banco Mundial. Gross National Income per capita. http://data.worldbank.org/data-catalog/GNI-per-capita-Atlas-and-PPP-table 3. PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2014. http://hdr.undp.org/es 

En el gráfico 1, se puede apreciar que en la última década ha habido una aceleración de hechos importantes en la construcción del marco institucional que sustenta la lucha contra el hambre en Guatemala, con avances políticos y legales que apuntalan el sistema de seguridad alimentaria y nutricional, articulado en torno a una ley, un reglamento, una política, un plan estratégico, un plan priorizado de Gobierno, un presupuesto interministerial, unos planes operativos anuales costeados, unas instancias de participación y consulta popular, una prioridad política al máximo nivel y un conocimiento sobre lo que se debe hacer y cómo hacerlo. Ahora, el desafío es hacerlo por un periodo de tiempo prolongado y aumentar la escala de las intervenciones para pasar de los 166 municipios priorizados a todos los municipios del país.

Gráfico 1

La situación actual en el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) se hereda de Gobiernos anteriores y, por tanto, no se puede atribuir exclusivamente al trabajo de un Gobierno determinado. En esa misma línea de continuidad institucional, la transcendencia del Pacto Hambre Cero debe ir más allá de este Gobierno. Se llame como se llame, la prioridad y las acciones deben continuar por muchos años. No se deben desandar los avances políticos, institucionales y presupuestarios conseguidos hasta el día de hoy (ver un resumen en la Tabla 2). Vivimos, por ello, en el mejor de los tiempos.   

Ahora, vamos a dar un repaso rápido por los tres gobiernos anteriores para ver cómo hemos llegado hasta aquí. Durante el gobierno de Alfonso Portillo (2000-2003) se formuló una nueva Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional —la primera venía de 1997— y se elaboró una primera propuesta de Ley SAN, que finalmente no fue aprobada por el Congreso. Se creó el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSAN), que dependía directamente de Presidencia y que fue un primer intento de elevar el perfil público y político del tema, pero se disolvió pronto. Así mismo, se creó el VISAN dentro del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA, marzo 2003) y se le dotó de fondos operativos.

Durante el gobierno de Óscar Berger (2004-2008) se dio un notable impulso a la construcción del andamiaje institucional, a través de un proceso de negociación que involucró al Gobierno, sector privado y organizaciones campesinas e indígenas. Esto dio como resultado la Política SAN y la Ley SAN (Decreto 32-2005, 2 de mayo 2005), que siguen vigentes y son la base de todos los avances posteriores. La figura del Comisionado Presidencial contra el Hambre, Andrés Botrán, fue clave en este periodo. Lo que caracteriza a este Gobierno es la construcción del armazón legal y político contra el hambre, aunque no tanto el nivel de ejecución en el terreno, que fue poco significativo. También se elaboró el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica —un plan estratégico—, documento consensuado y construido desde los departamentos y presentado al final del mandato de Berger.

Tabla 2: Resumen de los avances institucionales, políticos y legales del SINASAN desde 2000-2014

Presidente

Mandato

Nuevas instituciones

Políticas SAN

Otros

Alfonso Portillo

2000-2003

VISAN (MAGA), CONSAN

Política SAN 2000

Código Municipal, Ley de Consejos de Desarrollo

Óscar Berger

2004-2007

SESAN, CONASAN, Ley SAN, INCOPAS

PRDC, Política SAN 2005

Reglamento Ley

Álvaro Colom

2008-2011

Mesas Sectoriales SAN

Bonos Solidarios

PESAN 2012-2016

Reglamento Ley, ENSMI, PLANOCC

Otto Pérez-Molina

2012-2015

Acuerdo Ventana 1000 días

VAPS (MSPAS)

Pacto Hambre Cero

Gestión x Resultados

Línea de Base

POASAN

La característica más relevante del Gobierno de Álvaro Colom (2008-2011) fue la operatividad de acciones a nivel municipal y comunitario, creando nuevos programas como los Bonos Solidarios (transferencias condicionadas) y llegando a miles de personas a las que antes apenas llegaba el aparato del Estado. Al principio se crearon las Mesas Sectoriales de SAN, mesas que no estaban recogidas en la Ley SAN ni tenían mandato legal o membresía clara, y durante casi dos años se intentó montar un sistema nacional paralelo al que determinaba la Ley SAN. Al final no funcionó y en el segundo periodo de ese mandato se volvió a recuperar el espíritu de la Ley SAN y sus instituciones. Se lanzó el primer informe del Derecho a la Alimentación de la Procuraduría de Derechos Humanos, y ya van ser seis reportes este año, lo que refuerza la contraloría externa al Gobierno, y se presentó el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PESAN 2012-2016) y el Plan de intervención SAN específico para el Occidente (PLANOCC) al final del mandato (octubre 2011). En este caso, se repite la circunstancia del Gobierno anterior, ya que se presentan planes operativos al final, dejándole al Gobierno siguiente la tarea de implementarlos.

El Gobierno de Pérez Molina lanzó un pacto nacional (el Pacto Hambre Cero) y preparó el Plan del Pacto Hambre Cero (mayo 2012), que es el plan estratégico para reducir la desnutrición crónica y evitar las muertes asociadas a la desnutrición aguda. La Ventana de los 1000 días (intervenciones  contra la desnutrición crónica) se consolida mediante un acuerdo gubernativo que la protege de vaivenes políticos y recortes presupuestarios (AG-235-2012) y se refuerza mediante la creación del Viceministerio de Atención Primaria de Salud, que es la entidad gubernamental del MSPAS responsable de llevarla a cabo. Por otro lado, las acciones contra la desnutrición aguda se articulan en torno a la Estrategia de Protección Social contra el Hambre Estacional, adoptada en 2014.

Nada surge de la nada, y todas las acciones presentes se benefician de acciones anteriores. El Plan de Pacto Hambre Cero es la concreción política y operativa del Plan Estratégico de SAN (preparado durante el Gobierno de Colom), que a su vez está basado en el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (preparado durante el Gobierno de Berger). Durante este Gobierno se ha consolidado definitivamente el marco institucional SAN, manteniendo las prioridades de la Política creada durante el mandato de Oscar Berger, continuando los programas de protección social del Gobierno de Álvaro Colom, reforzando las instancias de la Ley SAN y su reglamento y, finalmente, contribuyendo a posicionar la lucha contra el hambre en lo alto de la agenda política y en las agendas operativas de los diferentes ministerios.     

Volviendo a releer la frase de Dickens, que es universal y por ello tantas veces recordada, vivimos también una época de incredulidad, donde muchos no se creen los datos del Gobierno, bien porque el Gobierno los haya falseado anteriormente —ver excelente análisis en Plaza Pública sobre el tema—, bien porque los datos de la reciente encuesta de monitoreo no sean prueba suficiente de avance (ver la entrada de Roberto Cabrera que tan amablemente me dedicó hace unos días o la reciente editorial de este diario). Y sin embargo nunca se han conocido tantos datos, ni con tanta profundidad, sobre la desnutrición (aguda, crónica, anemia, obesidad) en Guatemala. La SESAN ha puesto a disposición de todos una plataforma impresionante de datos, cifras e informes de monitoreo (ver los portales de SESAN y SIINSAN). Vivimos también tiempos de luz. ¿Cómo es posible tanta incredulidad, pues? Bueno, la referencia a Pedro y el Lobo, ese viejo cuento de la cultura popular, nos ayuda a entender el escepticismo de columnistas, editorialistas y no pocos técnicos de la materia, ya que las actuaciones anteriores se vuelven como boomerang australiano contra la SESAN, ahora que tiene algo verdaderamente bueno que contar.           

Finalmente, y aludiendo a una conocida frase sobre un pato que se utilizó en Guatemala para descalificar al malogrado presidente Arbenz, si este Gobierno ha priorizado 166 municipios para reducir la desnutrición crónica, ha intervenido mal que bien en esos municipios, ha medido la desnutrición crónica y la anemia en dos periodos diferentes y con la misma metodología (que afortunadamente ni los críticos cuestionan) y los resultados han sido positivos, creo que podemos llamar pato a lo que vuela como un pato, nada como un pato y grazna como un pato. Dicho de otra manera, que no habiendo otra explicación razonable al descenso notable de la desnutrición crónica infantil y de la anemia en esos 166 municipios priorizados, y a pesar de que la medición no sea sensu estricto una evaluación de impacto, me inclino a pensar que ese descenso es debido a las intervenciones del Pacto Hambre Cero. Intervenciones deficientes, incompletas, muy mejorables, poco innovadoras, pero posiblemente más eficientes o más intensas que lo que fueron otras anteriores.    

La mayoría de las críticas sobre la ejecución defectuosa del Pacto Hambre Cero son reales, aunque sólo reflejan una parte de la verdad. La otra parte es que, a pesar de hacerlo mal, se ha hecho un poco mejor que antes porque ahora ha habido resultados positivos. Si ejecutando mal se ha reducido un 1,7 % la desnutrición crónica y un 4,5 % la anemia en infantes de 166 municipios, ¿se imaginan lo que se podría lograr si lo hicieran bien, aunque fuera medianamente? Es por ello que pr

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